摘 要：21世紀(jì)以來，我國政府對食品安全合作監(jiān)管的關(guān)注度不斷提升。食品安全合作監(jiān)管經(jīng)歷了不斷深化的四個(gè)階段：合作探索期、合作形成期、合作快速發(fā)展期與合作戰(zhàn)略深化期。發(fā)展歷程呈現(xiàn)出三種演進(jìn)邏輯：從機(jī)構(gòu)林立到機(jī)構(gòu)優(yōu)化，從制度供給不足到趨于完善，從散、孤、小到大數(shù)據(jù)治理。對食品安全合作監(jiān)管績效的探索性評估發(fā)現(xiàn)，食品安全的水平在一定程度上得到了改善。未來還應(yīng)從積極推進(jìn)大監(jiān)管，塑造合作型公共行政文化，放權(quán)與能力建設(shè)雙管齊下、吸納多元主體參與合作等方面著力，持續(xù)推進(jìn)食品安全合作監(jiān)管有效運(yùn)轉(zhuǎn)。 　　關(guān)鍵詞：食品安全;合作監(jiān)管;績效評估 　　中圖分類號：F203;D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 　　文章編號：1008-7168（2020）01-0019-09 　　《現(xiàn)代食品科技》（月刊）創(chuàng)刊于1985年，由華南理工大學(xué)主辦。本刊立足廣東，輻射全國，作為廣東地區(qū)唯一的、擁有國內(nèi)、國際刊號的食品科技雜志，本刊以報(bào)導(dǎo)食品的新成果、新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝及科技動(dòng)態(tài)為已任，是廣東省食品科技的橋頭堡，在廣東食品界擁有舉足輕重的作用。 　　食品安全事關(guān)國計(jì)民生，提升食品安全監(jiān)管能力是國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。其中，強(qiáng)化監(jiān)管合作、形成監(jiān)管合力是政府監(jiān)管能力建設(shè)的重要內(nèi)容。此前，監(jiān)管碎片化、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)不足一直被視為食品安全事件頻發(fā)的癥結(jié)所在。我國曾長期實(shí)行分段監(jiān)管體制，將各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)授予不同的部門。因此，在成立國家市場監(jiān)督管理總局之前，中央層面與食品安全監(jiān)管有關(guān)的部委將近十個(gè)之多，這極大地增加了部門間協(xié)調(diào)的成本，致使齊抓共管有時(shí)會(huì)異化為“齊抓不管”、監(jiān)管漏洞頻現(xiàn)。因此，強(qiáng)化合作監(jiān)管被各界視為破除監(jiān)管困局的現(xiàn)實(shí)出路。所謂合作監(jiān)管，是旨在應(yīng)對食品安全領(lǐng)域單一監(jiān)管主體無力或不易有效處置的問題，發(fā)起的跨部門、跨層級、跨域集體行動(dòng)治理安排。 　　2000年以前，食品安全合作監(jiān)管發(fā)展相對滯緩。直至1993年，我國才開啟建設(shè)現(xiàn)代監(jiān)管型體制大幕。但彼時(shí)厘清監(jiān)管權(quán)責(zé)更為迫切，無暇關(guān)注合作監(jiān)管。21世紀(jì)以來，合作監(jiān)管逐漸成為監(jiān)管體制建設(shè)的重要內(nèi)容：合作監(jiān)管逐漸深化為監(jiān)管工作的基本工作原則;主導(dǎo)部門間協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)規(guī)格不斷提升;合作內(nèi)涵不斷拓展至政府與市場、社會(huì)合作。基于此，本研究嘗試系統(tǒng)梳理新世紀(jì)以來我國食品安全合作監(jiān)管的發(fā)展脈絡(luò)、演進(jìn)邏輯與績效，在此基礎(chǔ)上洞悉食品安全合作監(jiān)管的發(fā)展趨勢與邏輯機(jī)理，以尋求有益的對策提高食品安全監(jiān)管的水平。 　　一、食品安全合作監(jiān)管的發(fā)展歷程 　　新世紀(jì)伊始，我國食品產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，食品鏈條不斷延伸、食品類別日益多樣加劇了監(jiān)管工作的復(fù)雜性，加深了對合作監(jiān)管的需要。然而，與之形成鮮明對照的是，食品安全合作監(jiān)管尚處于混沌狀態(tài)，僅僅是完成某項(xiàng)具體任務(wù)的臨時(shí)性治理安排，尚未內(nèi)化為基本工作原則。食品安全監(jiān)管的治理需求與制度供給之間的鴻溝埋下了安全問題的隱患。政府逐漸認(rèn)識到食品安全監(jiān)管生態(tài)環(huán)境的變化，對監(jiān)管策略做出了適應(yīng)性調(diào)整。2003年，國家成立了食品藥品監(jiān)督管理局①，明確將“組織協(xié)調(diào)”作為一項(xiàng)職能賦予該機(jī)構(gòu)，由此揭開了系統(tǒng)推進(jìn)食品安全合作監(jiān)管的大幕。2010年，國家成立了食品安全委員會(huì)這一高層次、專門性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，彰顯了高層力圖破除協(xié)調(diào)不力、合作不足這一痼疾的決心。至此，食品安全合作監(jiān)管步入快速發(fā)展期。期間，長久為人所詬病的分段監(jiān)管體制終于順應(yīng)時(shí)勢變化做出了理性調(diào)整，統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體系初步確立。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出則是食品安全合作監(jiān)管邁向深化發(fā)展的關(guān)鍵契機(jī)。這時(shí)期的食品安全合作監(jiān)管不再局限于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)合作，而是將關(guān)注點(diǎn)投向了更為廣闊的非政府主體。這一思想被凝練為“社會(huì)共治”，作為監(jiān)管原則寫入了新《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。2018年3月，國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等合并組建國家市場監(jiān)督管理總局。由此，食品安全監(jiān)管進(jìn)入了統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管與社會(huì)共治齊頭并進(jìn)的新階段。 　　總的來說，21世紀(jì)以來，得益于政府高層與日俱增的關(guān)注度，我國食品安全合作監(jiān)管獲得了長足的發(fā)展，大致歷經(jīng)了四個(gè)階段：合作探索期（2000-2002年）、合作形成期（2003-2009年）、合作快速發(fā)展期（2010-2014年）以及合作戰(zhàn)略深化期（2015年至今）。上述階段是基于重要的食品安全監(jiān)管改革事件劃分的。這些事件對食品安全合作監(jiān)管影響深遠(yuǎn)，構(gòu)成了發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（參見圖1）。 　　（一）食品安全合作監(jiān)管探索期（2000-2002年） 　　這一時(shí)期食品安全的現(xiàn)代監(jiān)管體系仍處于初建期。合作監(jiān)管理念尚未得到應(yīng)有重視，僅被視作應(yīng)對特定問題的臨時(shí)性治理安排。1992年的市場化改革是食品安全監(jiān)管體制從混合型體制走向現(xiàn)代監(jiān)管型體制的先聲[1]。由于處于食品安全監(jiān)管的初創(chuàng)期，政府工作重心放在了理順監(jiān)管權(quán)責(zé)上，對食品安全的合作監(jiān)管關(guān)注極為有限。1995年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》雖然將食品安全的主要監(jiān)管權(quán)限授予衛(wèi)生部門，但食品安全監(jiān)管的權(quán)限仍高度分散。僅法律條文中就涉及了標(biāo)準(zhǔn)化、工商、海關(guān)、進(jìn)出口檢驗(yàn)部門以及鐵道、交通系統(tǒng)單列的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，數(shù)量之多令人咋舌。此外，各相關(guān)部門職責(zé)的界限模糊、交叉重疊。因此，理順食品安全的監(jiān)管權(quán)責(zé)迫在眉睫。為此，1998年的政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合部門專業(yè)優(yōu)勢優(yōu)化了食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)分工。原先由衛(wèi)生部掌握的審批、發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，以及由糧食局掌握的制定糧油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力，經(jīng)過整合統(tǒng)一劃歸國家質(zhì)監(jiān)局;原本由三個(gè)不同部門掌握的檢驗(yàn)檢疫職能也在整合后交由新成立的專職負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全的國家檢驗(yàn)檢疫局履行。2001年，上述兩部門則進(jìn)一步合并為國家質(zhì)檢總局。 　　相形之下，食品安全合作監(jiān)管的進(jìn)展則緩慢得多，尚處于經(jīng)驗(yàn)探索階段。在監(jiān)管實(shí)踐中，合作監(jiān)管多是例外而非常態(tài)，只是為了完成特定任務(wù)的權(quán)宜之計(jì)。淺嘗輒止于臨時(shí)性的治理安排，遑論配套機(jī)制建設(shè)。以“菜籃子”工作為例，農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、環(huán)保、水利、計(jì)劃、財(cái)政、金融、財(cái)稅等諸多部門參與其中（參見表1）。雖然出臺的文件明確指出應(yīng)加強(qiáng)配合，但對具體實(shí)施機(jī)制、評估機(jī)制等技術(shù)性內(nèi)容語焉不詳，致使其缺乏可操作性，合作效果也難以評估，甚至可能滋生合作監(jiān)管的非合作執(zhí)行現(xiàn)象。不過，從中形成的聯(lián)合信息發(fā)布、協(xié)調(diào)小組等做法也為日后食品安全合作監(jiān)管的制度化建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。 　　（二）食品安全合作監(jiān)管形成期（2003-2009年） 　　日益復(fù)雜的食品安全監(jiān)管活動(dòng)使得碎片化監(jiān)管缺陷逐漸暴露，僅依靠部門單打獨(dú)斗勢必陷入左支右絀的窘境。因此，食品安全的合作監(jiān)管逐漸上升為監(jiān)管體制建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。2003年4月，原國家藥監(jiān)局更名為國家食藥監(jiān)局，承擔(dān)起食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)以及查處重大事故的責(zé)任。在食品安全領(lǐng)域，部門協(xié)調(diào)首次作為專門的職能被單獨(dú)列出，足見高層的重視。由此，系統(tǒng)化推進(jìn)合作監(jiān)管初步醞釀成型。阜陽毒奶粉事件進(jìn)一步暴露了部門協(xié)調(diào)合作孱弱猶如潰堤之穴，致使監(jiān)管網(wǎng)疏失百出。執(zhí)政者更為深刻地意識到理順監(jiān)管職責(zé)應(yīng)與強(qiáng)化協(xié)調(diào)合作齊頭并進(jìn)。2004年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》在一定程度上體現(xiàn)了這一思想，初步奠定了分工負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)的監(jiān)管格局。與此同時(shí)，自2004年以來，國務(wù)院辦公廳每年均會(huì)發(fā)布當(dāng)年的食品安全工作重點(diǎn)，幾乎無一例外地將合作協(xié)調(diào)作為專門事項(xiàng)提出，將其視為監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)不可或缺的組成部分。換言之，這一時(shí)期食品安全的合作監(jiān)管已逐漸成為常態(tài)性的治理機(jī)制和高層次的治理戰(zhàn)略。 　　盡管國家食藥監(jiān)局被各界寄予厚望，但實(shí)際效果難孚眾望。受行政級別掣肘，部門協(xié)調(diào)的職能難以落實(shí)。國家食藥監(jiān)局只是副部級單位，無力制約農(nóng)業(yè)部等正部級單位的行為。此外，其他有關(guān)部門還擔(dān)心其可能侵蝕既得管轄權(quán)，基于部門利益考量，對食藥監(jiān)局較為抗拒。國家食藥監(jiān)局顯然也意識到了這一點(diǎn)，第一任局長鄭筱萸強(qiáng)調(diào)食藥監(jiān)局不會(huì)接管農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生和技術(shù)機(jī)構(gòu)的食品安全監(jiān)管職能[2]。兩相疊加致使食藥監(jiān)局協(xié)調(diào)職能頻遭冷遇。一位前國家食藥監(jiān)局局長的抱怨頗為生動(dòng)地展示了這一情狀，“因?yàn)槲覀兊臋C(jī)構(gòu)名稱中有‘食品，所以人們希望我們能控制局面，但沒有人聽我們的。我們承擔(dān)了公眾的所有指責(zé)，但從未被授權(quán)做好我們的工作”[3]。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將組織協(xié)調(diào)職能劃轉(zhuǎn)至級別更高的衛(wèi)生部。2009年《食品安全法》中花了較大篇幅著墨于合作，共有17項(xiàng)條款涉及部門間協(xié)調(diào)合作②，還計(jì)劃成立高級別的國務(wù)院食品安全委員會(huì)（簡稱“食安委”）促進(jìn)協(xié)調(diào)。可見合作監(jiān)管已經(jīng)成為食品安全領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，成為驅(qū)動(dòng)監(jiān)管效能提升的重要戰(zhàn)略。 　　（三）食品安全合作監(jiān)管快速發(fā)展期（2010-2014年） 　　2010年食安委的成立標(biāo)志著食品安全合作監(jiān)管進(jìn)入了快速發(fā)展期。該機(jī)構(gòu)是專門負(fù)責(zé)食品安全工作的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院副總理領(lǐng)銜，委員囊括了所有直接或間接與食品安全工作有關(guān)的部委主要領(lǐng)導(dǎo)。組成人員行政級別之高、涉及部委數(shù)量之多在食品安全監(jiān)管史上實(shí)屬罕見。高層力圖破除協(xié)調(diào)不力、合作不足僵局的決心可見一斑。為避免綜合協(xié)調(diào)職能重復(fù)授予衛(wèi)生部及食安委可能造成的混亂，2011年中央編辦下發(fā)《關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》，將綜合協(xié)調(diào)職能獨(dú)占性地授予食安委。2013年，一場深刻的改革改變了食品安全分段監(jiān)管體制，確立了統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體系。國家食藥監(jiān)局更名為國家食藥監(jiān)總局并升格為正部級單位。同時(shí)，食藥監(jiān)總局還整合了食安委辦公室、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)職責(zé)、工商總局流通環(huán)節(jié)職責(zé)。由此，食藥監(jiān)總局不僅成為主導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還身負(fù)綜合協(xié)調(diào)的職能。得到強(qiáng)化的行政權(quán)力以及專業(yè)化的知識優(yōu)勢均對食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作落到實(shí)處大有裨益。 　　（四）食品安全合作監(jiān)管戰(zhàn)略深化期（2015年至今） 　　新《食品安全法》的出臺標(biāo)志著食品安全合作監(jiān)管進(jìn)入戰(zhàn)略深化期。過去，食品安全合作監(jiān)管強(qiáng)調(diào)內(nèi)部取向，即側(cè)重于政府內(nèi)部門間合作;如今，它強(qiáng)調(diào)內(nèi)外并重，即側(cè)重于政府內(nèi)部門間合作與政府內(nèi)外行動(dòng)者合作齊頭并進(jìn)。新《食品安全法》淋漓盡致地展現(xiàn)了這一點(diǎn)，該法共154項(xiàng)條款，其中有34項(xiàng)與部門間合作有關(guān)③;與此同時(shí)，“社會(huì)共治”也成為監(jiān)管工作的基本原則。這與合作監(jiān)管進(jìn)程嵌入于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下密不可分。新時(shí)代以來，治理理念極為深刻地形塑了食品安全監(jiān)管工作。監(jiān)管主體深切地體會(huì)到不應(yīng)褊狹地將監(jiān)管界定為政府獨(dú)占性活動(dòng)，企業(yè)、社會(huì)等非政府主體理應(yīng)占據(jù)一席之地。事實(shí)上，受革命建設(shè)時(shí)期借助群眾運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的做法影響，社會(huì)力量一直是政府應(yīng)對食品安全問題時(shí)常常希望發(fā)動(dòng)的對象。如愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、群眾舉報(bào)投訴熱線等。但社會(huì)共治理念超越了過往將公民、社會(huì)組織視作政府幫助之手的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)它們的治理主體地位，鼓勵(lì)其充分表達(dá)觀點(diǎn)、各逞其長，共同構(gòu)建新型食品安全治理格局。與此同時(shí)，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了三局合一，這一舉措對于政府內(nèi)部部門間合作同樣意義深遠(yuǎn)，它標(biāo)志著過去食品安全五龍治水式的碎片化監(jiān)管模式真正得以扭轉(zhuǎn)。體外合作轉(zhuǎn)化為體內(nèi)合作，極大地降低了食品安全監(jiān)管的合作難度。 　　二、食品安全合作監(jiān)管的演進(jìn)邏輯 　　食品安全合作監(jiān)管得以快速發(fā)展，與監(jiān)管的組織、制度、技術(shù)層面的持續(xù)變革密不可分。這三者共同推動(dòng)了我國食品安全合作監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級。 　　（一）食品安全監(jiān)管組織：從機(jī)構(gòu)林立到機(jī)構(gòu)優(yōu)化 　　政府機(jī)構(gòu)是開展食品安全監(jiān)管活動(dòng)的載體，是監(jiān)管制度和技術(shù)發(fā)揮作用的依托。機(jī)構(gòu)精簡、優(yōu)化是驅(qū)動(dòng)合作監(jiān)管有效施行的關(guān)鍵所在。受路徑依賴制約，我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域長期由多部門共享管轄權(quán)，深受職能越位、錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)重疊、交叉等現(xiàn)象的困擾。更有甚者，機(jī)構(gòu)林立可能蛻化為叢林化發(fā)展。這不僅導(dǎo)致食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互推諉扯皮，合作監(jiān)管無從談起，更腐蝕了公共性精神，甚而背離監(jiān)管機(jī)構(gòu)筑牢食品安全防線、捍衛(wèi)公共利益之初衷。為此，藉由機(jī)構(gòu)精簡、優(yōu)化使食品安全監(jiān)管各職能部門間關(guān)系和諧化，乃是促成協(xié)調(diào)合作的應(yīng)有之義。其隱含的邏輯是厘清各個(gè)監(jiān)管主體的角色與責(zé)任界限，并使之獲得普遍認(rèn)可，從而減少因職責(zé)界定不清而滋生的監(jiān)管沖突，避免合作努力因此而無謂耗散。研究證實(shí)，當(dāng)團(tuán)隊(duì)成員的角色被明確定義并得到充分理解時(shí)，就會(huì)改善合作[4]。新世紀(jì)以來，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的每一次改革都與職能優(yōu)化有關(guān)。從2004年國務(wù)院確立分段監(jiān)管體制，到2013年實(shí)行統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管體制，再到2018年三局合一改革，機(jī)構(gòu)優(yōu)化的思想一以貫之。盡管仍存在亟待改進(jìn)之處，但的確為促進(jìn)食品安全監(jiān)管部門間合作做出了不小的貢獻(xiàn)。 　　除此之外，國務(wù)院還設(shè)置了專門性的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如果說組織精簡與優(yōu)化著眼于將體外合作成本轉(zhuǎn)化為體內(nèi)合作成本，那么，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則著眼于調(diào)和組織間關(guān)系，畢竟組織規(guī)模再大也存在邊界，處理組織間關(guān)系是不可避免的任務(wù)。協(xié)調(diào)需求源自于公共事務(wù)治理中組織間的彼此依賴。綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能在于，經(jīng)由設(shè)定共享的目標(biāo)，推動(dòng)組織協(xié)調(diào)性地思考與行動(dòng)，以期消弭政策齟齬不合現(xiàn)象，高效利用稀缺資源，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)以及提供無縫隙服務(wù)[5]。食品安全綜合協(xié)調(diào)組織經(jīng)歷了由虛入實(shí)的轉(zhuǎn)型。起初，由食藥監(jiān)局擔(dān)負(fù)該職能，但受行政級別、職能描述含糊等制約，導(dǎo)致協(xié)調(diào)職能懸置。此后，國務(wù)院將該職能賦予更具實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)，并最終專門成立了食安委負(fù)責(zé)這一事務(wù)。較之于其他協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食安委具有資源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成員行為約束性強(qiáng)等特點(diǎn)[6]。食安委的設(shè)置極大地助推了食品安全監(jiān)管部門間的溝通、協(xié)調(diào)與合作。 　　（二）食品安全監(jiān)管制度：從制度供給不足到趨于完善 　　制度保障是推進(jìn)食品安全合作監(jiān)管的關(guān)鍵。 　　第一，隨著頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，食品安全合作監(jiān)管由低層次的治理工具深化為高層次的治理戰(zhàn)略。早期，合作監(jiān)管模式僅作為處理食品安全具體事項(xiàng)的政策工具。例如，2002年推進(jìn)“菜籃子”工程中提到需要加強(qiáng)職能部門間配合。但這只是“就事論事”的臨時(shí)性權(quán)宜之策，并未上升到通盤考慮的頂層規(guī)劃層面。隨著時(shí)間推移，食品安全合作監(jiān)管被納入頂層設(shè)計(jì)之中。這一點(diǎn)可從食品監(jiān)管領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)——食品安全發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容中窺見一二。自2007年國務(wù)院首次發(fā)布食品安全規(guī)劃以來，強(qiáng)化合作監(jiān)管一直是歷次規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容：不僅相關(guān)篇幅越來越長，而且關(guān)注點(diǎn)亦從單兵突進(jìn)走向復(fù)式轉(zhuǎn)型。所謂復(fù)式轉(zhuǎn)型是指，同時(shí)從內(nèi)部取向的政府部門間合作以及外部取向的政府外部合作——政府與非政府合作兩個(gè)維度發(fā)力推進(jìn)合作監(jiān)管向縱深發(fā)展。顯而易見的是，合作監(jiān)管已經(jīng)上升為食品安全監(jiān)管體制建設(shè)不可或缺的要件，深化為開展監(jiān)管活動(dòng)的戰(zhàn)略性安排。 　　第二，食品安全合作監(jiān)管的具體實(shí)施機(jī)制也在不斷完善，由粗糙化深化為精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)。就食品安全監(jiān)管部門間合作而言，除前文所述的設(shè)立食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還有許多直接促成平行部門合作的各項(xiàng)舉措，既包括較低層次的食品安全信息通報(bào)，也包括力度更強(qiáng)的共同執(zhí)法、案件移交等涉及資源交換的聯(lián)合行動(dòng)，還包括更高層次的協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管目標(biāo)（如國務(wù)院辦公廳自2004年以來，幾乎每年都會(huì)發(fā)布文件明確本年度的食品安全監(jiān)管工作重點(diǎn)，引導(dǎo)相關(guān)部門采取行動(dòng)）。簡言之，一個(gè)多層次、趨于精細(xì)的實(shí)施機(jī)制業(yè)已成型。雖然還存在諸如問責(zé)制度匱乏等不足，但已經(jīng)提供了一個(gè)基本的食品安全合作監(jiān)管行動(dòng)框架。就政府—非政府行動(dòng)者的食品安全合作監(jiān)管而言，其側(cè)重于同時(shí)從存量改革和增量改革入手。前者著眼于挖掘已有制度潛力，借助新手段或優(yōu)化制度使之煥發(fā)新生。例如，強(qiáng)調(diào)媒體曝光和公民投訴一直是我國食品安全監(jiān)管的傳統(tǒng)。與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的聯(lián)姻則為舊手段大顯身手提供了新動(dòng)力。“萬食通”食安治理云平臺等應(yīng)用正是以此為出發(fā)點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)引領(lǐng)政、企、群、媒的合作共治，后者則著眼于提供新的優(yōu)質(zhì)制度。例如，基于發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國逐步實(shí)行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。該制度希冀借助市場手段激勵(lì)食品企業(yè)將自我規(guī)制落實(shí)，改善食品安全大環(huán)境。 　　（三）食品安全監(jiān)管技術(shù)：從散、孤、小到大數(shù)據(jù)治理 　　技術(shù)支持為促成、深化合作監(jiān)管提供了支撐。信息分享是合作的基礎(chǔ)表現(xiàn)形式，也是培育深層合作的必由之路。飛速發(fā)展的信息技術(shù)則為此提供了契機(jī)。早在1999年國家層面就開始力主推行“政府上網(wǎng)工程”，2002年國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組又發(fā)布了《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，2007年國務(wù)院還頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。在食品安全領(lǐng)域，2010年衛(wèi)生部等6部門出臺了《食品安全信息公布管理辦法》，新舊《食品安全法》中亦突出了部門間信息通報(bào)以及信息面向社會(huì)公開的必要性，“十二五”規(guī)劃還將電子追溯系統(tǒng)、國家食品安全信息平臺建設(shè)列為重點(diǎn)任務(wù)。上述舉動(dòng)背后隱含的深層意義是，以信息共享為抓手，政府期望藉此編織政府部門之間，政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民之間的合作網(wǎng)絡(luò)，繼而實(shí)現(xiàn)政府治理能力顯著提升、社會(huì)共治空間不斷拓展的雙重目標(biāo)。歸根結(jié)底，這是站在食品安全治理體系現(xiàn)代化高度上做出的全盤考量。 　　在此背景下，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的分散建設(shè)、信息孤島、小格局現(xiàn)象逐步得以改善。在食品安全監(jiān)管部門間信息整合方面，主要從信息化標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施云平臺、應(yīng)用系統(tǒng)門戶集成和數(shù)據(jù)治理四個(gè)層面，打造協(xié)同共享的食品監(jiān)管信息化建設(shè)體系[7];在對外信息發(fā)布方面，各類相關(guān)的企業(yè)或食品行政許可、食品安全監(jiān)督檢查等信息逐步實(shí)現(xiàn)了全公開。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)的蓬勃生長也勾勒出食品安全合作監(jiān)管從信息化監(jiān)管走向智慧化監(jiān)管的未來圖景。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)是指通過傳統(tǒng)方式收集的行政數(shù)據(jù)與傳感器、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或個(gè)人在使用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)創(chuàng)建的大規(guī)模數(shù)據(jù)集的組合[8]。國家級食品安全信息平臺建設(shè)可以被視為擁抱大數(shù)據(jù)技術(shù)的開端;2018年《政府工作報(bào)告》則明確提出“創(chuàng)新食品藥品監(jiān)管方式，注重用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等提升監(jiān)管效能”。在此契機(jī)下諸多省份成立大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，也在慢慢重塑政府部門間以及政府和社會(huì)之間的合作模式，撬動(dòng)了食品安全治理轉(zhuǎn)型。前者體現(xiàn)于對食品安全整體性治理的推進(jìn)，如集中整合分散的監(jiān)管資源、協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)管部門的政策行動(dòng);后者則體現(xiàn)于公共性精神的滋養(yǎng)，即推動(dòng)公眾身份從側(cè)重私人權(quán)益的消費(fèi)者轉(zhuǎn)向更具公共性精神的公民，使其積極參與到食品安全共治之中。 　　三、食品安全合作監(jiān)管績效的探索性評估 　　究其根本，食品安全合作監(jiān)管的目的在于提升監(jiān)管能力，滌蕩易糞相食之叢弊，還公眾以放心的食品消費(fèi)環(huán)境。鑒于合作過程的復(fù)雜性，合作監(jiān)管自然也存在成本。若要發(fā)揮食品安全合作監(jiān)管優(yōu)勢、克服合作惰性，必須權(quán)衡其利弊得失。由此觀之，評估食品安全合作監(jiān)管績效自然是題中應(yīng)有之義。那么，新世紀(jì)以來隨著合作監(jiān)管力度不斷加大，食品安全合作監(jiān)管績效是否隨之改善了呢？本文選取了衛(wèi)生健康委員會(huì)歷年發(fā)布的食物中毒報(bào)告與新聞媒體網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的食品安全事件，試圖將官方話語與媒體認(rèn)知結(jié)合，較為全面地勾勒出監(jiān)管績效的全貌。 　　必須指出的是，本文對食品安全合作監(jiān)管績效的評估僅僅是探索性的。所選取數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的是整體監(jiān)管績效，這意味著其影響因素還包括各個(gè)部門的獨(dú)立監(jiān)管力度，并不能貿(mào)然化約為合作監(jiān)管績效。由于缺少專門針對食品安全合作監(jiān)管績效的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)（絕大多數(shù)文件只記錄了為實(shí)現(xiàn)食品安全合作監(jiān)管所做的工作，如聯(lián)合檢查次數(shù)，但并未記錄成效如何），只能退而求其次選取上述數(shù)據(jù)。同時(shí)，本文亦不欲建立數(shù)學(xué)模型描述合作監(jiān)管力度與績效的因果關(guān)系。故而，本部分的研究只是探索性的。 　　本文選取的衛(wèi)生健康委員會(huì)食物中毒事件報(bào)告時(shí)間跨度為2005-2015年，原因在于2005年以前（2000-2004年）僅報(bào)告重大食物中毒事件，未能反映整體情況，故予以剔除;2016-2017年食物中毒事件報(bào)告④數(shù)據(jù)因尚未發(fā)布，也無法納入考察范圍。新聞報(bào)道的食品安全事件時(shí)間跨度為2004-2017年，原因在于2004年以前，網(wǎng)絡(luò)上可獲取的新聞媒體對食品安全的報(bào)道極少。以“擲出窗外”網(wǎng)為例，該網(wǎng)僅收錄了2則報(bào)道。因此，將考察時(shí)間段收縮至2004-2017年。其中，2004-2011年的數(shù)據(jù)來自“擲出窗外”中國食品安全數(shù)據(jù)庫。該網(wǎng)站于2012年正式上線，收錄了2004-2011年人民網(wǎng)、新華社等主流門戶網(wǎng)站有關(guān)食品安全的報(bào)道6000余則，具有較大的影響力。以此為基礎(chǔ)，剔除相同事件的重復(fù)報(bào)道，獲得食品安全事件共計(jì)2107起。2012-2017年的數(shù)據(jù)則通過Python從各大門戶平臺上抓取相關(guān)報(bào)道獲得，剔除相同事件的重復(fù)報(bào)道后，獲得食品安全事件共1243起⑤。 　　圖2呈現(xiàn)了2005—2015年食物中毒事件數(shù)，呈明顯的倒V型曲線，即先增后減趨勢。2005—2006年中毒事件從256起激增至596起，此后幾年間一直保持在300起以上的高位。拐點(diǎn)出現(xiàn)在2009年，食物中毒事件下降至271起，比上一年度減少了59%。此后，中毒事件數(shù)大體呈下降趨勢。雖然在2014-2015年略微反彈，但始終少于2005年的食物中毒事件數(shù)。 　　圖3呈現(xiàn)了2005—2015年食物中毒人數(shù)，其走向大致與圖2一致。2005—2006年食物中毒人數(shù)同樣顯著上升，一度躍升至18063人。之后幾年間中毒人數(shù)雖然在不斷減少，但仍多達(dá)10000人以上。2010年為分水嶺，首次少于10000人。此后，中毒人數(shù)大體呈下降趨勢。雖然在2014-2015年有所回升，但始終處于歷史低位。 　　圖4呈現(xiàn)了2005-2015年食物中毒死亡人數(shù)，其走勢與圖2、圖3略微不同，但總體上仍呈先增后降趨勢。2005—2007年中毒死亡人數(shù)一度達(dá)到258人，到2008年又跌至154人，之后又上升至184人。但2010年后總體呈下降態(tài)勢，2013年降至最低點(diǎn)109人。此后雖略有回升，仍處于歷史較低水平。 　　總體而言，2005-2015年，食物中毒事件報(bào)告數(shù)、食物中毒人數(shù)以及食物中毒死亡人數(shù)等數(shù)據(jù)基本上呈先增后降走向。2005—2006年整體呈上升走向，表明食品安全形勢不容樂觀;從2007年開始，食物中毒事件報(bào)告數(shù)、食物中毒人數(shù)和中毒死亡人數(shù)均呈下降態(tài)勢，食品安全形勢逐漸向好;2010年后上述數(shù)據(jù)總體上保持在歷史低位水平，食品安全形勢得到較好控制、逐步企穩(wěn)。 　　再來看新聞媒體報(bào)道展現(xiàn)出的食品安全形勢（參見圖5）。數(shù)據(jù)顯示，媒體報(bào)道的食品安全事件數(shù)量整體呈M型曲線，分別于2005、2011年出現(xiàn)兩個(gè)峰點(diǎn)。2004—2005年食品安全事件從54起陡增至434起，2006—2010年下降至130起;然而，2011年食品安全事件又攀升至499起，但2012年急劇回落至200起，如此大的波動(dòng)說明2011年食品安全事件的激增或許是個(gè)例，能否據(jù)此判斷食品安全形勢急劇惡化仍有待商榷。此后，食品安全事件數(shù)量大致在這一數(shù)字附近浮動(dòng)。 　　雖然官方話語與新聞報(bào)道呈現(xiàn)的食品安全狀況存在差異，但也具有一定的共性：總體而言，早期食品安全狀況較差，經(jīng)過治理后在一定程度上得到控制;2010年后食品安全形勢進(jìn)一步改善，實(shí)現(xiàn)總體趨穩(wěn)向好。之所以如此，或許與食品安全合作監(jiān)管力度有關(guān)。2000—2009年，合作監(jiān)管雖然經(jīng)歷了探索期、形成期，但仍處于初期發(fā)展階段。食品安全合作監(jiān)管無論在組織、制度抑或技術(shù)層面仍有較大提升空間，尤以組織和技術(shù)層面為甚。組織層面綜合性的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)因權(quán)限不足疲軟乏力，部門職責(zé)因人為分割的監(jiān)管環(huán)節(jié)與現(xiàn)實(shí)的張力仍待理順，技術(shù)層面的信息化建設(shè)散、孤、小的局面都使協(xié)同作戰(zhàn)的力度大打折扣。與之形成鮮明對照的是，食品產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展。2003-2009年，我國食品工業(yè)總產(chǎn)值年均增速均在20%以上[9]（p.38）。懸殊的對比導(dǎo)致食品安全監(jiān)管活動(dòng)難免力有不逮。2010年后，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能由虛入實(shí)，食品安全監(jiān)管部門職責(zé)配置不斷優(yōu)化;食品安全合作監(jiān)管被納入頂層設(shè)計(jì)，由低層次的治理工具深化為高層次的治理戰(zhàn)略，合作監(jiān)管的具體實(shí)施機(jī)制也在不斷完善，由粗糙化深化為精細(xì)化的制度設(shè)計(jì);食品安全合作監(jiān)管信息基礎(chǔ)建設(shè)從散、孤、小到大數(shù)據(jù)治理。組織、制度、技術(shù)層面瓶頸的突破，促使食品安全合作監(jiān)管逐漸走向成熟，監(jiān)管效能隨之提升，食品安全形勢日趨企穩(wěn)。 　　四、結(jié)論與討論 　　縱觀新世紀(jì)以來我國食品安全合作監(jiān)管的發(fā)展歷程，組織、制度、技術(shù)層面的持續(xù)變革，使之經(jīng)歷了由機(jī)構(gòu)林立下的碎片化監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)構(gòu)優(yōu)化下的協(xié)調(diào)性監(jiān)管，由低層次的治理工具走向高層次的治理戰(zhàn)略，由粗糙化的制度設(shè)計(jì)走向精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)，由散、孤、小提升為大數(shù)據(jù)治理，逐步實(shí)現(xiàn)了從合作不足到內(nèi)部取向強(qiáng)化合作，再到社會(huì)共治與之并舉的轉(zhuǎn)型。而探索性的績效評估已表明，合作監(jiān)管的強(qiáng)化助推了食品安全形勢的改善。 　　回溯過去的意義在于更好地展望未來。為了持續(xù)推進(jìn)食品安全合作監(jiān)管向縱深發(fā)展，政府還應(yīng)從以下層面繼續(xù)發(fā)力。 　　第一，以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，積極推進(jìn)食品安全大監(jiān)管。2018年的政府機(jī)構(gòu)改革中成立了國家市場監(jiān)管總局，力圖根除食品安全監(jiān)管碎片化的沉疴痼疾。但這僅僅只是第一步，還需要從人事安排和組織文化等方面入手推動(dòng)食品安全監(jiān)管職能整合落到實(shí)處[10]。就新的食品安全監(jiān)管部門的人事安排而言，除專業(yè)性較強(qiáng)的職務(wù)外，綜合管理職務(wù)尤其是核心人事安排應(yīng)采取交叉任職的做法。這不但能夠打破原有的身份成見，加速形成新的食品安全監(jiān)管部門身份認(rèn)同，還能促進(jìn)改革方案公正公平，減少利益沖突。在組織文化方面，應(yīng)盡快建立新的共同規(guī)范及價(jià)值觀念，構(gòu)建新的食品安全監(jiān)管部門文化，并警惕原有部門文化蛻化為亞文化并造成派系偏見等負(fù)面影響。 　　第二，塑造合作型公共行政文化，使食品安全合作監(jiān)管理念內(nèi)化于心、外化于行。為此，需要“軟硬兼施”塑造合作型組織文化。在柔性理念方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共性角色回歸。與合作型文化相適應(yīng)的是食品安全監(jiān)管部門公共性角色定位。公共性要求組織行為應(yīng)超越狹隘的部門利益，努力追求、維護(hù)公共價(jià)值。藉此，使相關(guān)監(jiān)管部門意識到為維護(hù)公共利益而參與食品安全合作監(jiān)管乃是職責(zé)所在、不容推卸。以此為基礎(chǔ)，竭力避免合作監(jiān)管異化為強(qiáng)勢方支配或貌合神離，繼而減少部門間猜疑，促進(jìn)良性社會(huì)資本積累與再生，這對于食品安全合作監(jiān)管的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。在硬性制度建設(shè)方面，應(yīng)重塑組織行政流程。目前，我國已經(jīng)形成了部門聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法等一系列食品安全監(jiān)管部門間合作機(jī)制。為充分挖掘存量制度潛力，應(yīng)總結(jié)上述措施適用于哪些食品安全監(jiān)管情境的規(guī)律，據(jù)此形成一套指導(dǎo)性建議，幫助監(jiān)管部門權(quán)變選擇恰當(dāng)?shù)暮献鞅O(jiān)管機(jī)制。除此之外，還應(yīng)制定統(tǒng)一、清晰的監(jiān)管部門間合作機(jī)制應(yīng)用流程、標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入績效評估，倒逼合作參與者切實(shí)履行食品安全監(jiān)管職能。 　　第三，放權(quán)與能力建設(shè)雙管齊下，吸納多元主體參與食品安全合作監(jiān)管。社會(huì)共治新近成為食品安全監(jiān)管的重要原則，強(qiáng)調(diào)動(dòng)員社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體積極參與食品安全治理。需要注意的是，在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中，應(yīng)將多元主體共治視為提高治理能力的手段，而非最終目的。因此，需要以提升治理績效為導(dǎo)向，根據(jù)實(shí)際監(jiān)管內(nèi)容，結(jié)合不同主體優(yōu)勢選擇性放權(quán)。例如，工青婦等社會(huì)團(tuán)體具有深厚的群眾基礎(chǔ)，可以在食品安全知識、宣傳科普等活動(dòng)方面與之合作。在能力建設(shè)方面，也應(yīng)結(jié)合主體特點(diǎn)發(fā)揮所長。同時(shí)，還應(yīng)注意到，食品安全合作共治并不意味著非政府行動(dòng)者能夠取代政府，而是應(yīng)著力構(gòu)建政府主導(dǎo)下多元主體積極參與的食品安全合作治理格局。惟其如此，方能使食品安全合作監(jiān)管真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。 　　注釋： 　　①為行文方便，以下各機(jī)構(gòu)均采用簡稱。 　　②參見《食品安全法》（2009）第4、5、6、11、12、15、17、21、64、69、71、72、73、74、76、80、83條。 　　③參見《食品安全法》（2015）第5、6、8、14、16、19、20、21、22、27、28、31、32、38、42、75、88、95、100、103、104、105、106、109、111、115、116、119、120、121、142、143、145、152條。 　　④該報(bào)告包括食物中毒事件報(bào)告數(shù)、食物中毒人數(shù)以及食物中毒死亡人數(shù)等數(shù)據(jù)。 　　⑤感謝郭軒宇、韓穎、田雨蒙、張淼萱、俞寅威等同學(xué)在搜集數(shù)據(jù)時(shí)給予的幫助。 　　參考文獻(xiàn)： 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