摘 要：抗日戰爭爆發前后，中國共產黨通過黨外人士座談會等形式廣泛聽取黨外人士意見，我國政黨協商制度由此肇始。抗日戰爭結束后，中國共產黨與各民主黨派在重慶談判、舊政協會議等場合進行協商，政黨協商制度進一步醞釀。新中國成立后，中國共產黨與各民主黨派的協商機制逐漸固定，政黨協商制度得以初建。改革開放后，中共中央恢復政黨協商傳統，并通過中共中央文件形式將政黨協商制度確立下來。中共十八大以來，政黨協商制度進一步發展完善。我國政黨協商制度的發展歷程，是中國共產黨探索新型國家制度歷程的重要組成部分，是中國共產黨堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的典型縮影。 　　關鍵詞：黨外人士座談會;民主協商會;政黨協商;國家治理;協商民主 　　中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2020）01-0031-08 　　《學理論》本刊具有學術性、探索性和時代性的特點，刊載具有理論價值和實際應用價值的學術精品，充分反映我國改革開放和社會主義現代化建設中的重大理論問題和現實問題，是我國具有悠久歷史的重要學術載體。 　　在革命、建設和改革的歷史進程中，中國共產黨將座談會的形式成功引入黨的工作，創造性地運用黨外人士座談會這一會議協商形式，開創了中國政黨協商制度的先河。時至今日，政黨協商制度已成為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，成為人民當家作主制度體系的重要構成。學界對政黨協商的地位、作用、體制與機制等理論與現實問題研究較多。任世紅對政黨協商制度歷史發展進行了研究，從民主黨派的主體性視角出發，將政黨協商歷史分為中間派的獨立性與憲政運動、民主黨派的主動性與聯合建國、參政黨的自主性與合作治理三個階段，認為抗戰時期的民主憲政運動至1946年在重慶召開的政治協商會議前后是中國共產黨與民主黨派黨際協商的肇始階段[1]。丁俊萍把政黨協商歷史分為五個階段，認為中國共產黨的醞釀成立過程包含協商合作因素，政黨協商開始于國共兩黨的第一次合作[2]。賀永泰對抗日戰爭時期黨外人士座談會的形式進行專題研究，認為陜甘寧邊區黨外人士座談會是中國共產黨領導的抗日根據地在政權建設中的新鮮創造[3]，是當代中國政治中黨外人士座談會最重要的歷史淵源[4]。談火生及筆者也對雙周座談會的發展進行了梳理。談火生認為，雙周座談會的性質是政黨協商，而雙周協商座談會的性質是政協協商[5]。筆者認為，雙周座談會起源于中共香港分局在香港的實踐[6]。 　　總體而言，當前對政黨協商制度歷史發展的研究存在如下不足。其一，當前研究總體數量較少，且對起源、局部探索及歷史分期等基礎性問題分歧較大。其二，現有著述多從中共或民主黨派的政黨主體視角進行研究，較少從政黨協商形式制度化視角進行研究。其三，當前研究關注黨外人士座談會及雙周座談會等具體協商形式較多，較少從整體上研究政黨協商制度變遷。鑒于此，筆者借鑒已有研究成果，以中國政黨協商制度本體為研究對象，在國家制度和國家治理視野下梳理中國政黨協商制度生成與發展進程。 　　一、制度起源：抗日戰爭時期黨外人士座談會的運用 　　抗日戰爭爆發前后，伴隨中共與各民主黨派和民主人士聯系的增多，中國共產黨開始以非黨人士座談會和黨外人士座談會等形式積極推動與黨外人士的協商，并將之作為重要的工作方法加以推廣。囿于條件，這一時期的黨外人士座談會主要以士紳為對象，黨派協商色彩較淡，但我國政黨協商制度由此肇始。 　　中國共產黨成立后，先后與國民黨、民盟、第三黨等在大革命時期和抗日戰爭時期以第一次國共合作和國民參政會為平臺進行協商合作。中共與其他黨派在此間的協商合作，對之后中共與各民主黨派的政黨協商起到了非常積極的影響。但是，當代中國政治意義上由中國共產黨領導、各民主黨派參加的政黨協商不開創于此，而是起源于抗日戰爭時期的黨外人士座談會。1935年12月，中共中央召開瓦窯堡會議，正式摒棄“左”傾關門主義，制定抗日民族統一戰線的新策略。此后，中共逐漸對各民主黨派和民主人士的抗日民主活動予以更多肯定性評價，與黨外人士的合作逐漸增多，與他們通過各種形式進行協商合作逐漸提上議事日程。 　　1940年3月，由毛澤東起草、中共中央發布的《抗日根據地的政權問題》明確提出：為執行“三三制”，必須教育黨員“遇事先和黨外人士商量”，“盡量地鼓勵黨外人士對各種問題提出意見”[7]。1941年5月，中共中央政治局批準發布的《陜甘寧邊區施政綱領》指出：在實行“三三制”的政權機關中，“共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦”[8]。1941年11月，毛澤東在陜甘寧邊區第二屆參議會上指出：“共產黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的。”[9]1942年3月，中共中央政治局擴大會議討論經毛澤東大量改寫的《中共中央關于共產黨員與黨外人員關系的決定（草案）》。毛澤東在發言中指出：“今后凡重要問題，都要召集大的會議，征求同志們的意見。中央要聽同志們的意見，黨要聽黨外人士的意見。”[10]毛澤東進一步指出：“在各抗日根據地內，縣委以上的各級黨委必須有計劃地召集黨員與黨外人員聯合一起的干部會議及座談會，與黨外人員共同討論各項抗日政策，并征求黨外人員對黨的意見。”[11] 　　此后，在毛澤東和中共中央的推動下，作為中共聽取黨外人士意見的一種重要方式，各個層級、名稱各異的黨外人士座談會在整個陜甘寧邊區逐漸鋪開[3]。其中，最具代表性和影響力的是中共西北中央局1943年1月召集的非黨人士座談會。1943年1月29日，中共西北中央局召集陜甘寧邊區政府非黨人士李鼎銘等舉行座談會，傳達西北局高干會的經過與決定，聽取他們的意見。李鼎銘等人均表示：“希望以后凡不是中共黨內問題，都能事先與他們商談。”1943年2月，分管陜甘寧邊區工作的任弼時在關于此次座談會情況的報告上批示：“以后凡經政府通過執行的重要政策，可以先與他們交換意見，然后提出。”[12]毛澤東也批示指出：“以后西北局可每兩月召集座談會一次。”[13]根據這一指示，1944年7月，陜甘寧邊區決定將黨外人士座談會的意見作為政府制定政策、確定工作方針和改進工作的參考[14]。中共西北中央局也向所屬各地委發出指示，令其“立即準備”“召集黨外人士座談會”，以“求得黨外人士對政權工作、三三制等的缺點，知無不言，言無不盡，而對各項建設工作則提出積極建議”[15]。7月21日，中共中央將西北局這一指示轉發給其他中央局、分局及地方黨委參考。根據西北局的指示，隴東、延屬等十幾個分區、縣區相繼召開座談會，與政權機關中的黨外人士、地方士紳、社會名流、勞動英雄等進行座談，起到了很好的效果[16]。 　　在各地普遍召開座談會的基礎上，中共中央開始將其作為政權建設的一部分加以推廣。1944年8月，中共中央機關報《解放日報》發表的社論《黨外人士座談會的意見》指出：黨外人士座談會“是三三制政權的補充形式的一種”，“敵后各根據地都應該舉行”[17]。此后，毛澤東在陜甘寧邊區參議會第二屆第二次會議和中共七大上均提及共產黨與黨外人士的座談會，并將其作為一種重要的工作方法和任務加以強調。 　　抗戰時期黨外人士座談會的召開及推廣，是中國共產黨推進統一戰線工作、鞏固和發展“三三制”政權的重要嘗試。它起到了鞏固政權、加強與黨外人士協商合作的作用，并為新中國成立后中共與各民主黨派、無黨派人士的合作共事和政治協商提供了先例、積累了經驗。 　　二、機制確立：新中國成立前后政黨協商慣例的形成 　　抗日戰爭結束后至新中國成立前后，中國共產黨與各民主黨派在重慶談判、舊政協會議等重要場合進行協商，促進了政黨協商的發展。國民政府加強對各民主黨派施壓后，中國共產黨人注意保護并支持各民主黨派人士繼續活動，并通過雙周座談會和中國人民政治協商會議等形式進一步推動政黨協商發展。新中國成立后，中國共產黨與各民主黨派的協商機制逐漸固定，政黨協商制度得以初建。 　　在重慶談判期間，毛澤東、周恩來等中共領導人曾與民盟中央領導人張瀾、沈鈞儒、羅隆基、章伯鈞、黃炎培等多次會晤，就國是交換意見[18]。毛澤東等人聽取了民盟關于政治協商會議、軍隊與政權問題等事項的意見建議，并就雙方的團結配合等問題與民盟交換了意見[19]。在此期間，毛澤東還同正在籌建三民主義同志聯合會、中國民主建國會、中國人民救國會和九三學社的民主人士進行交談，鼓勵他們組織起來。此后，在舊政協召開期間，中共代表也經常同民盟代表和無黨派人士進行磋商，并在一系列問題上同他們采取聯合行動。 　　舊政協會議結束后，國民黨政府悍然發動全面內戰，并加緊對民主力量進行迫害和鎮壓。各民主黨派被迫轉入地下，各民主黨派及無黨派的知名人士紛紛向當時相對安全的香港轉移。在周恩來的具體部署下，中共香港分局積極幫助各界民主人士向香港轉移[20]，并在香港通過“雙周座談會”與各民主黨派及無黨派人士進行協商。其間在香港召開的“雙周座談會”，由中共與各民主黨派的負責人輪流主持，邀請各民主黨派及無黨派人士的中上層人士參加，一般“采取邊聚餐邊座談的形式”[21]，就國內外的形勢發展商談討論。各民主黨派及無黨派人士響應中共中央“五一”號召、發起新政協運動以及參加人民政協等重要歷史議題，都是通過“雙周座談會”協商確定和具體實施的。筆者認為，中共香港分局在港的“雙周座談會”實踐，是新中國成立后全國政協“雙周座談會”制度的實踐起源。中共香港分局開展的“雙周座談會”，是中國共產黨同各民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行的政治協商，具有政黨協商的特征。因此，中共香港分局的“雙周座談會”實踐，可視作中國政黨協商制度發展的重要實踐。 　　1948年8月起，在中共中央的安排下，各民主黨派負責人、無黨派人士陸續自香港、上海等地進入東北、華北解放區，參加籌備新政協。1949年1月，北平和平解放。隨后，各民主黨派負責人及無黨派人士開始從東北和華北解放區向北平匯合。此后，中共中央多次邀請黨外人士召開座談會，與他們就當時的國際國內形勢進行協商討論。6月15日，在中國共產黨的領導下，各民主黨派、無黨派人士及人民團體的代表組成新政治協商會議籌備會，負責共同綱領起草、政府方案擬定等各項籌備工作。9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議開幕。人民政協的召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立。新中國成立前的一系列密集協商，是中國共產黨與各民主黨派合作史上的重要事件，也使決定大事前與黨外人士協商通氣的做法深入人心，逐漸成為中國共產黨治國理政的慣例。 　　新中國成立后，按照這一慣例，在決定大事之前，“毛澤東或其他中央領導人，事先都要向黨外人士通通氣，聽取他們的意見”[22]。在抗美援朝戰爭、三反五反運動、社會主義改造、召開全國人民代表大會和制定憲法等一系列重大事件中，中共中央都事先與黨外人士進行協商。在中共中央決定準備召開全國人民代表大會和制定憲法后不久，針對黨外人士的顧慮與思想波動，毛澤東和周恩來多次進行說服和解釋工作。1953年1月11日，毛澤東召集有18位黨外民主人士參加的座談會;第二天，周恩來召集政協座談會。隨后，針對黨外人士的顧慮與問題，周恩來和毛澤東在1月13日的中央人民政府委員會上向與會代表分別作了解釋和說明。這“在國家最高領導層中，統一了思想，消除了某些人的顧慮”[21]1273。此后，針對全國人民代表大會召開以后政協的存廢、性質、任務等一系列問題，毛澤東又于1954年12月19日邀請各民主黨派負責人和無黨派人士座談，專門對此作出說明。 　　除親自召集黨外人士座談會外，毛澤東等中共中央領導人多次就召開各個層級的黨外人士座談會作出指示。1951年1月25日，毛澤東在批閱蘇南區黨委統戰部關于召開民主黨派座談會給中共中央華東局并華東局統戰部的報告時，要求各中央局、分局、省市區黨委的統戰部“一律定期召集，或有大事召集各民主黨派代表人士開會”，“并向中央統戰部作報告，不開會不報告者認為失職”[23]。1954年7月6日，毛澤東在閱讀中共中央華東局統戰部關于黨外人士座談會情況的報告后批示：“李維漢同志：此件似可轉發各中央局、各省市委統戰部（除華東）仿照辦理。”[24]中國共產黨與黨外人士進行座談協商成為一種慣例和傳統延續下來。這種協商傳統得到李濟深的贊嘆：“政府凡有一件比較大的事，都先經過協商機關座談一番，然后提交政府委員會通過公布。”[23]3271978年12月，習仲勛在中共廣東省委召集的民主協商會議上指出：“凡屬國家政治生活中的重大問題，召開各方面代表人士參加的會議，進行民主協商，廣泛聽取意見，這是毛主席、周總理給我們樹立的光榮傳統。”[25] 　　三、制度化探索：改革開放后政黨協商傳統的固定化 　　黨的十一屆三中全會召開后，中共中央開始在包括統一戰線在內的各個領域進行全面撥亂反正，一度中斷的黨外人士座談會等政黨協商傳統具備恢復的條件，把政黨協商“作為制度固定下來”[26]的建議具有了實踐的可能。 　　1979年6月，中共中央邀請各民主黨派負責人和無黨派人士舉行民主協商會，就增補和調整全國人大常委會副委員長、國務院副總理和政協全國委員會副主席的人選等問題進行協商。此次會議確定：“今后凡屬重大的問題，我們都要同大家商量。”[27]9月13日，第14次全國統戰工作會議討論并通過《新的歷史時期統一戰線的方針任務》。該文件指出：“我們一定要恢復和發揚毛澤東同志、周恩來同志為統一戰線樹立的民主協商的優良傳統，充分發揚社會主義民主，活躍國家的政治生活。今年六月，黨中央邀請各民主黨派和無黨派人士舉行民主協商會，為全黨做出了表率。最近，中央又批準恢復我黨同各民主黨派、無黨派代表人士的座談會（大體兩月舉行一次）。這些重要做法，建議各級黨委仿照執行。今后，凡屬有關國家和地方的重大問題，應當同各民主黨派的領導人和無黨派的代表人物進行協商。”[28]10月14日，中共中央批轉了這個文件。此后，中共中央多次舉行民主黨派和無黨派人士座談會、民主協商會，就黨和國家的重大問題與各民主黨派和無黨派人士進行協商。 　　在20世紀80年代，每逢有重大政策制定發布，有重要文件制訂頒布，有全國人大、國務院、全國政協等領導人選變更，或有重大突發情況出現時，中共中央都會召集黨外人士舉行座談會或協商會，進行座談協商，聽取他們的意見，或向他們通報。毛澤東時代開啟的政黨協商傳統得以延續，并得到了堅持和發展。在此過程中，各民主黨派和無黨派人士切實感受到中共中央堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的誠意與決心。伴隨這一健康政黨協商形式的恢復與發展，將中國共產黨與黨外人士民主協商的傳統作為制度確立下來的呼聲高漲起來。 　　1987年5月，《新時期統一戰線講座》匯編的相關文章指出：“近幾年來，黨中央的許多重大決策，包括政治的，經濟的和文化教育，科學技術的決策，都事先征求各民主黨派和黨外人土的意見”，“在這些方面，幾年來雖然有進步，但還沒有形成一套完善的制度，需要下大氣力加以研究，逐步形成一套比較完備的具體制度、具體形式，做出相應的法律規定，使之具有穩定性和權威性”[29]。1987年10月，中共十三大提出“完善共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”，要求“使國家大政方針和群眾生活重大問題的政治協商和民主監督經常化”。1989年1月，鄧小平批示：“可組織一個專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監督職責的方案，并在一年內完成，明年開始實行。”[30]中共中央隨即開始邀請各民主黨派中央負責人與各有關部門負責人共同研討，形成《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》初稿。 　　1989年12月30日，中共中央將修改后的文件以“1989年14號文件”的形式正式發布。該文件明確提出“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度”[31]。同時，文件根據中共中央此前與各民主黨派進行協商的主要形式，第一次明確提出了“民主協商會”“高層次、小范圍的談心活動”“民主黨派、無黨派人士座談會”[30]245-246等三種會議協商形式，并詳細規定了上述會議協商形式的召集人、參加人、協商內容等。此外，文件指出：“除會議協商以外，各民主黨派和無黨派人士可就國家大政方針和現代化建設中的重大問題向中共中央提出書面的政策性建議，也可約請中共中央負責人交談。”[30]246這實際上就在會議協商之外初步建立起了書面協商和約談協商的工作機制。上述幾種協商形式的提出，明確了不同協商形式的具體作用，豐富和發展了政黨協商的形式，使政黨協商第一次通過中共中央文件的形式確立下來。1993年，根據民建中央的建議，八屆全國人大一次會議將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”[32]載入憲法，進一步保證政黨協商制度規范化發展。 　　四、制度化跨越：中共十八大以來政黨協商制度的成熟 　　21世紀以來，政黨協商制度得到長足發展。中共中央于2005年頒布《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，明確提出“完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商”[33]。2007年11月，國務院新聞辦發表《中國的政黨制度》白皮書，全面介紹了中國政黨制度的形成、主要特征和基本內容，再次對多黨合作制度中的政治協商進行了詳細說明。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央積極推動政黨協商制度的創新與完善，促進了中國特色社會主義民主政治制度建設的快速發展。 　　中共十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，并提出“健全社會主義協商民主制度”“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[34]的要求。2015年2月，中共中央頒發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，第一次提出“政黨協商”的概念，并將其列于七大協商形式之首。該意見提出“繼續探索規范政黨協商形式”的要求，并第一次提出就黨和國家重要方針政策、重大問題召開的“專題協商座談會”，就重要人事安排在醞釀階段召開的“人事協商座談會”，就民主黨派的重要調研課題召開的“調研協商座談會”，根據工作需要召開的“協商座談會”[35]等四種內容更為具體、劃分更為細致的會議協商形式。同時，意見提出“完善中共中央負責同志與民主黨派中央負責同志約談形式”“完善中共中央與民主黨派中央書面溝通協商形式”[30]。2015年9月22日，中共中央正式頒發《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》。該條例單列“民主黨派和無黨派人士工作”一章，將“參加中國共產黨領導的政治協商”確定為民主黨派的基本職能，并明確指出“政黨協商主要采取會議協商、約談協商、書面協商等形式”，要求“中央和地方各級黨委應當按照規定程序開展政黨協商”[36]。《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》的頒布，為政黨協商的開展提供了制度保障。 　　[19] 中國民主同盟中央委員會.中國民主同盟史[M].北京：群言出版社，2012：23-24. 　　[20] 劉昂.肝膽相照的光輝[G]//李琦.在周恩來身邊的日子——西花廳工作人員的回憶.北京：中央文獻出版社，1998：71-77. 　　[21] 連子.沒有硝煙的戰場——回憶中華人民共和國成立前夕的父親連貫[G]//中央國家機關僑聯.拳拳赤子心，殷殷報國情——中央國家機關老歸僑愛國報國之路（一）.北京：中國華僑出版社，2009：26. 　　[22] 金沖及.毛澤東傳：第3卷[M].北京：中央文獻出版社，2013：1271. 　　[23] 中共中央文獻研究室.毛澤東年譜（1949—1976）：第1卷[M].北京：中央文獻出版社，2013：291. 　　[24] 中共中央文獻研究室.毛澤東年譜（1949—1976）：第2卷[M].北京：中央文獻出版社，2013：255. 　　[25] 中共中央統戰部，中共中央文獻研究室.習仲勛論統一戰線[M].北京：中央文獻出版社，2013：215. 　　[26] 國務院黨外人士繼續座談，對國家機關各方面工作提出許多意見[N].人民日報，1957-06-05（2）. 　　[27] 黨中央邀請民主黨派無黨派人士舉行民主協商會[N].人民日報，1979-06-29（1）. 　　[28] 中共中央統一戰線工作部，中共中央文獻研究室.新時期統一戰線文獻選編[G].北京：中共中央黨校出版社，1985：72. 　　[29] 華毅.“長期共存，互相監督”“肝膽相照，榮辱與共”是新時期統戰工作的方針[G]//新時期統一戰線講座.北京：中共中央黨校出版社，1987：41. 　　[30] 中共中央統一戰線工作部，中共中央文獻研究室.新時期統一戰線文獻選編（續編）[G].北京：中共中央黨校出版社，1997：121. 　　[31] 中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編：中[G].北京：人民出版社，2011：243. 　　[32] 全國人民代表大會常務委員會辦公廳.中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第一次會議文件匯編[G]. 　　北京：人民出版社，1993：107. 　　[33] 政協全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編：下[G].北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：762. 　　[34] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告（2012年11月8日）[M].北京：人民出版社，2012：26. 　　[35] 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