摘 要：金融與科技的融合發展在深刻改變金融業態、重塑金融商業模式的同時，亦帶來技術風險、數據風險、壟斷風險等新型風險，而傳統監管受此影響出現監管法律滯后、監管真空等困境。英國的“監管沙盒”作為一種主動適應型監管機制，凸顯主動性、靈活性的監管理念，依靠主動提供“縮小版”真實應用場景和“寬松版”監管環境的“安全空間”，支持金融科技企業創新產品、服務、業務模式，能有效協調“金融創新”與“金融監管”的關系，進而實現“促進金融創新”與“金融風險防范”之間的平衡。“監管沙盒”中國化的戰略構想體現監管思路、推行模式、具體規則、理念調適方面的變革，我國應從近期、中期、遠期三個方面強化“監管沙盒”中國化的有效治理。
關鍵詞：金融科技;金融創新;金融風險;監管沙盒
中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037(2020)2-49-12
DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.02.006
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1 金融監管創新模式：“監管沙盒”的提出
金融監管部門負有管控金融風險和推動金融穩定發展的職責，既要實現金融領域快速健康發展，又必須防范共性的金融風險和不同業態模式下的金融風險[1-3](表1和表2)。因此，金融創新的大量涌現對于金融監管部門構成較大壓力。基于微觀視角而言，監管部門須加大對當前金融監管領域知識與業務的學習力度，并在實踐運作中具備良好的甄別、測試能力，既能確保創新得到高效支持，亦能保證創新合規、合法;基于宏觀視角而言，監管部門須不斷完善現有金融監管框架，健全金融監管法規，保持金融監管制度與模式與時俱進，并適時推出新金融模式和更新金融監管體系，且實時對當前監管理念、監管框架、監管工具進行評估，以確保其有效性和針對性。世界各國所發生的金融危機表明，金融監管部門或機構對金融創新的極力“鼓吹”或大力“封殺”以及金融監管與金融創新不能同步發展是造成金融危機爆發的主要原因[4]。對于金融創新而言，金融監管的“缺位”會導致金融風險集聚、危機潛伏，但監管的“越位”亦會造成金融創新發展畸形、嚴重滯后。無論“監管不足”或是“監管過多”，均會降低監管部門的公信力，影響其在公眾領域里的形象，并造成監管低效、劣幣驅逐良幣的現象產生。此外，失效的監管制度與模式亦可導致金融創新成本加劇，產生不合理甚至不合法的“偽創新”，進而抑制真正金融創新的出現。鑒于此，要著力構建監管與創新同步、協調的監管模式，以避免出現監管的“缺位”與“越位”，免于形成監管雙軌制的局面，促使金融領域公平競爭、健康發展，從而加快金融高質量發展的步伐。正是在這樣的背景下，英國率先提出了“監管沙盒”模式，逐漸成為金融科技、保險科技的國際主流監管方式，并且引起學界廣泛關注和討論。
目前，我國經濟結構正處于加快轉型升級的時期，經濟高質量發展產生更高的金融需求，傳統金融體制已不能完全滿足經濟發展的需要。如何在防范金融風險的前提下促進金融創新發展，是當前監管者亟須解決的重大課題[6]。黨的十九大報告提出“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”和“創新監管方式”雙重目標。為此，我國的金融監管可借鑒英國的“監管沙盒”制度。“監管沙盒”是金融創新監管領域的一種“制度安排”和創新監管的“試驗場所”，其旨在促進信息在金融機構間的充分流動，提升信息透明度，促進金融創新和金融監管的互聯互通，在促進金融創新發展的同時將風險處于管控之中，進而保證金融創新可持續發展。一是塑造全新的金融監管理念、監管工具、監管模式，從而降低監管成本，提升監管效率。國際金融危機過后，各國為尋求應對未來發生金融危機的有效措施，不斷進行探索，尋求避免出現危機前的“松散式”監管與危機后的“過渡式”監管的局面，在金融創新與金融監管之間尋求有效平衡，從而探尋出“監管沙盒”機制[7-8];二是強化監管部門職能。在當前金融監管領域中存在著“監管悖論”，即管控風險與提升金融體系服務于實體經濟的效率不可兼得。但在“監管沙盒”機制下，兩者可實現統一結合;三是推動金融創新加速發展。在傳統金融監管模式下，企業金融創新申請時間較長、合規成本較高，但在“監管沙盒”機制下申請時間縮短、合規成本降低，且企業創新收益率高于監管套利[9]。鑒于“監管沙盒”所具有的重大效用，我國金融監管部門也逐步提升對其的重視度，并于2018年4月在工業和信息化部隆重召開“監管沙盒應用閉門研討會”，從現代化信息技術、政策法規與金融監管等方面深入探討“監管沙盒”在我國的應用情景，并對符合我國國情的“監管沙盒”運作機制進行研究。鑒于此，我國監管機構可在立足于國情的前提下，結合英國“監管沙盒”運作的經驗和教訓，深刻研究“監管沙盒”的創新性監管思維，進而探尋我國“監管沙盒”的運作機制。
2 英國“監管沙盒”高質量發展：邏輯與經驗
2.1 英國“監管沙盒”的基本含義
為保障消費者的合法權益、促進金融領域公平競爭、減少監管障礙，英國金融行為監管局(FCA)在2014年制定“項目創新”和“創新中心”計劃，且于2015年11月制定“監管沙盒”制度，并進行有效實施。在全球首創的“監管沙盒”機制下，英國打造出相對的“安全空間”，而金融科技企業可在安全空間中進行金融產品、服務等測試，且不用擔心因測試觸發相關法律法規而受懲罰，從而調動企業開展創新的積極性。“監管沙盒”主要是推動金融監管與金融科技企業相輔相成的機制安排，旨在確保企業保障消費者權益，且在此基礎上根據FCA所制定的審批程序提出申請，在得到授權后指定測試金融產品、服務和模式等，FCA則對企業測試流程進行監督和評估，以決定該產品、服務等是否在沙盒外進行推廣。2016年3月，FCA開始接受69家企業測試申請，符合標準的有24家，進入測試的有18家;2016年11月，宣布進行“監管沙盒”第二批測試，且收到77份關于“監管沙盒”第二階段的申請書，經過初步篩選后有31家企業具備申請進入“監管沙盒”的資格，且有24家企業開始準備測試;2017年6月，第三批申請企業有61家，且符合標準的企業有18家，并全部進入測試;2017年12月，第四批申請企業有69家，符合標準的企業有29家，并全部進入測試。自2016年實施“監管沙盒”以來，英國共經歷4批276家企業申請測試，而最終進行測試的有89家，最終進行測試的企業占申請企業的比例分別為26%、31%、30%、42%，第5批測試申請已于2018年11月30日截止。進行沙盒測試的企業主要是“初創企業”，且企業來自于銀行、保險、證券等行業，而零售銀行業占前四批測試者的大多數。測試內容主要有基于分布式記賬技術的支付服務和人工智能軟件，根據測試流程中對客戶的觀察以確定消費者偏好。
FCA制定“監管沙盒”計劃，旨在打造出安全的監管區域，從而為金融科技公司提供與真實市場相差無異的安全實驗環境，從而有助于金融科技公司進行金融技術開發、金融模式塑造、金融產品創新等項目測試，且在測試過程中不受監管規則約束。這不僅可保障消費權益免于損害，亦可推動該金融產品、服務等測試順利開展。基于金融科技視角而言，在塑造監管區域中進行產品、服務等測試，可確保相關風險得到及時有效控制，從而最大限度降低企業測試成本[10];基于監管機構視角而言，可在企業測試過程中探尋符合測試金融產品、服務等的推廣機制，并探索新監管手段以更好地促進金融創新發展，縮短受測產品、服務等從研發到推廣的時間周期，進而驅動金融行業發展。“監管沙盒”測試不僅能促使企業實現小范圍內真實環境模擬測試，亦可為監管機構探索促進測試產品、服務等推廣的機制提供新視角，并發現當前監管體制中的不合理規定，使得適度監管、包容監管等創新監管理念獲得高效貫徹。“監管沙盒”不僅可高效平衡金融創新和金融風險，而且能兼顧金融監管的安全目標和效率目標。作為一項平衡金融科技創新與風險的制度設計，“監管沙盒”的核心機制既包括監管測試主體、監管豁免、測試程序，又涵蓋消費者利益保護、沙盒退出等相關內容。從本質上講‘監管沙盒”強調的是監管機構、金融科技創新企業、消費者多元共治的監管理念，并將事前預防與事中、事后監管有機統一，進而高效突破監管信息非對稱的困境，最終實現對風險的全程監管。
2.2 英國“監管沙盒”的標準和流程
為提升企業創新積極性、充分發揮“監管沙盒”的作用，英國依據國內實際情況對“監管沙盒”流程做出規定：依據所設定的準入規則與創新標準，監管部門對申請企業進行審查，在較短時間內篩選出符合標準的企業，獲得測試資格的企業必須與監管部門共同商定測試方案，所采取的方案須含有保障消費者權益的舉措和相應的應急措施，監管部門公布采用的“沙盒”監管工具，之后企業進入“沙盒”開始進行創新測試[11]。監管部門依據測試規定監督企業測試流程，在測試期間企業須定期提交測試報告和風險評估狀況報告，并在結束時提交最終測試報告，監管部門根據測試監督情況及最終報告給出書面反饋。對于具備進入“沙盒”標準但卻沒有營業牌照的非金融機構，監管部門對其“限制性授權”，在通過測試后，企業可正式向監管部門申請金融營業牌照;對于具有經營金融業務權限的企業，監管部門采取“無異議函”“個別指導意見”或限定范圍內的法律“豁免”等方式，以減少創新測試時間。
對于企業在“沙盒”中測試的產品和服務，FCA提出一定考量標準，這主要體現為“受測產品與服務是否能達到創新標準、與當前市面相應的產品與服務是否有本質差別和創新之處、受測產品和服務是否能為消費者帶來益處、受測產品與服務的開發機構是否是金融類企業或機構、產品與服務的自身特性是否適合進入“沙盒”測試、產品與服務開發公司進行的相關活動是否符合監管標準”。“監管沙盒”規定對于那些進行測試的金融產品和服務，測試企業須告知消費者相應風險，而消費者在獲知風險的基礎上自愿參與測試，且測試期間消費者權益若受到損害可申請相應賠償[12]。根據測試進展狀況，FCA向受測消費者披露測試信息，以保障其相應權利不受損害等，而參與測試的消費者與其他金融消費者具有相同權利。尤其是，監管部門采取單獨提供指導性意見、發布限制性許可證、予以豁免或修改規定、開立不強制行動函等措施幫助申請企業更好地開展測試。
根據上述，“監管沙盒”的運作流程主要分7個步驟：①企業申請。企業根據監管部門所制定的標準，申請關于產品與服務等的測試。②監管部門進行評估。對于符合標準的企業，監管審核通過后將安排專門人員與之進行聯系。③測試企業與監管部門開展合作。測試企業須與監管機構共同商定測試方案，協商測試所適用的監管政策，共同制定測試參數、評估方法、報告要求以及消費者保護措施。④企業開始進行測試。⑤監管機構對測試企業進行持續性監督。⑥測試企業向監管機構提交報告。測試企業在測試期間須定期向監管機構提交測試報告以及最終測試報告，監管機構對報告進行評估。⑦監管機構審核報告予以通過后推動產品上市。
2.3 英國“監管沙盒”的優勢和劣勢
2.3.1 英國“監管沙盒”的優勢。這主要體現為：①強化監管與金融創新的一致性和協調性。在金融創新發展過程中，監管機構在監管手段、監管方式以及監管模式的更新上都落后于金融創新的發展速度，因而也造成金融創新快速推進過程中所引致的各種金融風險不能得到有效處理。有效平衡金融創新與金融監管之間的關系是監管機構致力于解決的重大課題，但FCA推出的“監管沙盒”機制提供了一種新的解決思路。“監管沙盒”運作機制主要體現在兩方面：一是FCA對測試企業進行授權，使其突破現有規則束縛，敢于進行創新測試;二是FCA對企業測試流程進行監督，在監控期間發現現有監管框架體系不適合、不匹配企業創新的細則或條例，并進行相應修改和完善，以確保監管規則實時性、有效性以及匹配性，從而推動金融科技加快發展。英國實施的“監管沙盒”機制，不僅可構建較為完善、合理的監管框架，亦能促進金融創新的大量涌現和發展，并最終推動金融行業進步;②減少監管對于金融科技創新的束縛。信息化發展突飛猛進，促使現代金融科技快速發展，這對當前金融監管領域形成較大沖擊，未能與金融創新發展同步。金融監管滯后于金融創新亦在一定程度上限制了金融科技發展。但英國“監管沙盒”機制緩解了這種情況，FCA主張根據對企業在沙盒中的測試監管來探尋既符合金融創新發展，又能促進金融行業穩步推進的監管框架，并深化同金融科技企業的溝通與交流，促使金融科技企業向市場提供更多優質的金融產品與服務。為推動金融科技更好地進行產品與服務測試，FCA協助金融科技企業探尋測試方案，并向其提供一系列便利舉措與方案，這不僅可降低申請企業的創新成本，同時亦能讓眾多投資者更加清楚地了解測試企業，提高對企業價值的評估能力，從而有利于更好在金融市場上獲得融資;③重視保障消費者的合法權益。英國的“監管沙盒”機制在促進金融創新的同時，注重對消費者合法權益的保障，維護金融企業與消費者良好的社會關系，為保障消費者權益構筑安全防護墻[13]。在試驗區測試金融科技公司，可隨時掌控創新產品和服務等在測試期間產生的風險：一旦產品或者服務測試失敗，則能阻止產品或服務面向市場;如果測試成功，且可產生明顯的經濟效應，進而將測試產品或服務推向市場。英國“監管沙盒”的運作模式，將金融創新風險控制在“沙盒”之中，從而有效避免風險擴大，充分保障消費者權益，且在測試中可對產品、服務等進行深入了解，從而更好地提高社會公眾福利水平;④縮短創新推向市場的時間并節約成本。在測試中，FCA為每個測試企業配有專人負責，指導企業推進“監管沙盒”測試，這對企業理解監管政策、減少合規費用具有積極意義。部分企業在“沙盒”中通過改善公司治理，使得創新產品開發周期縮短，更快通過測試。英國第一批參與測試的企業中75%已經成功完成測試，且完成測試的企業中約有90%會向(“沙盒”外)市場繼續推廣。
3.1.4 消費者保護機制。消費者保護貫穿“監管沙盒”測試全流程。英國“監管沙盒”機制允許申請企業進入“沙盒”的前提是測試項目必須具有完善的金融消費者權益保護機制、信息披露制度、消費者損失賠償方案及風險控制舉措，強制測試企業對消費者權益進行保障，并要求企業建立消費者自愿參與和退出機制。在進入“沙盒”測試前，企業須根據監管機構的規定尋求合適的消費者參與測試。參加測試的消費者須具備一定的風險識別及抗風險能力，且自愿參與，測試企業則根據規定保障消費者的知情權、收益權、隱私權、損害求償權等，并清晰界定消費者與企業分別承擔的職責。消費者在獲知相關測試細節之后，有權自主決定是否參與測試，且自主選擇交易對象;確定參與測試后，企業定時發放消費者應得收益，并合理保存在交易、注冊過程中獲取的消費者數據，且進行合法合規使用[16]。為解決可能產生的消費者與企業之間的糾紛，應建立第三方糾紛解決機制，且成立“風險損失賠償基金”和“損害救濟賠償機制”，有效確保消費者的損失可獲得賠償。為全方位保障消費者權益，監管主體可協同消費者權益保護協會及相關的社會組織，建立完善的消費者意見反饋機制、維權機制等。
3.2 “監管沙盒”中國化高質量發展的路徑設計
“監管沙盒”運作流程的關鍵在于創造“監管試驗區”，測試主體在“試驗區”內進行金融創新測試，監管主體進行全程監管，這既能審查金融創新帶來的潛在風險和負面影響，同時亦可有效地推進金融創新實驗，大幅度縮短測試項目從產生到上市的時間周期，并有效提升監管效率、降低監管成本。改革開放40年來，我國進行多次試點改革，在改革領域積累許多經驗和方法，且“監管沙盒”機制與試點改革有諸多相似之處：二者都是政府推進各項改革創新的一種制度安排，均通過小范圍內實驗以控制其所造成的風險，待實驗成功后再予以大面積推廣。但二者亦存在本質差異：“監管沙盒”是一種相對常態化的制度安排，而改革試點則是針對不同地點實施不同安排，且二者在應用領域、市場導向以及穩定預期上存在很大迥異。我國改革試點制度是政府自上而下、逐步放松行政管制的一種試驗性制度安排，而“監管沙盒”機制是在受到金融科技迅速發展所形成的沖擊后，政府對企業的金融創新由原先被動適應、事后監管到主動干預、積極監管的一種制度安排。政府部門通過出臺相關法律、政策等規范互聯網金融市場，行業協會通過制定行業準則以及建立相應預警機制防止金融風險發生，企業平臺則通過自控方式避免金融風險，具體的互聯網金融監管體系見圖1。
“監管沙盒”機制能否在我國金融市場體制尚未完全成熟的情況下實現引入，以及需何種制度設計和相應的配套服務設施均需要不斷進行探索，從而探尋出最優路徑。對于“沙盒”的引進，須監管主體細致化、深入化考量我國監管領域的應用方式。“監管沙盒”是一種全新的監管機制與模式，在引進后應當確保其核心運作流程不被過多改變，不會在國內環境下被“同化”而失去本質。應逐步強化“沙盒”與改革試點的核心理念相融合，吸納改革的經驗教訓，從而擴大“沙盒”機制的效用力。借助于改革試點的運作邏輯，在促進“沙盒”機制推廣前，可先篩選若干地方作為試點，設置地方性的“監管沙盒”，從而測試此監管模式的適用性、可操作性以及市場兼容性。若市場反應良好，則能進一步擴大試點范圍，直至全國范圍內普遍復制應用。為促進“沙盒”機制更好地融入我國監管領域，監管主體可對“沙盒”應用進行行政化指導，加深其與行業之間的協調性和互動程度，同時盡可能地獲得更多的監管資源。在地方性試點取得成功之后，可建立較為廣泛的“監管沙盒”產業園或“監管沙盒”試點中心，促進不同地區、不同“沙盒”監管區之間的信息互聯互通，打破過去僵硬的行政體制，避免監管職權的濫用，推動“沙盒”監管更加靈活，成為高效、透明的容錯機制。
“監管沙盒”作為一種創新的監管方法，需要對其進行法律授權，從而為之提供“合法性”的基礎。當務之急，建議先由國務院金融穩定發展委員會統籌協調，由中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、證監會聯合出臺統一的“監管沙盒”部門規章，制定完整的“監管沙盒”規則。待“監管沙盒”在我國運作一段時間后再基于法律法規層面立法。為此，我國需要吸收英國“監管沙盒”的運作經驗，在制定相關規則時至少涵蓋5點：①申請測試主體資格。可限定為“以正規金融機構為主、準金融機構為輔”。②監管豁免。支持符合“沙盒”測試條件的企業在“安全空間”內充分創新。③測試程序。完整的流程包括“測試申請—審核—建立測試路徑—方案實施—測試和監測—評估—決定是否推廣”。④消費者利益保護。這主要包括風險告知、自由進退保障、補償方案等。⑤退出機制。這主要包括“完成后退出”和“中途退出”兩種情況，相應企業面臨“繼續開展業務”和“不得繼續開展業務”兩種情況。
“監管沙盒”集聚先進的科技發展理念，蘊含先進的計算機科學技術，是數據驅動、科技驅動在監管領域的體現。依靠先進的科學技術進行監管是未來監管的主流趨勢，亦是“監管沙盒”未來的發展方向。監管主體在對處于“沙盒”中測試的企業進行監控時，應充分搜集和整理企業測試數據，利用前沿的監管技術進行數據挖掘和分析，從而對企業內部組織架構的風險應對能力予以評估;通過人工智能和機器交互進行監管政策解讀，實現監管主體與測試企業之間的良性溝通循環;借助于集成學習、機器學習等手段提升企業風險識別、風險應對能力以及學習能力，且為企業量身打造測試項目方案[17]。監管科技的應用不僅能強化“監管沙盒”的應用機制，亦可促進監管部門與企業間的溝通與協調，實現政府引導、監管部門監管、企業參與的監管框架體系，從而制定出有利于企業長遠發展的戰略規劃。監管科技主要面向的對象為政府和企業，因而并不會在市場上過多應用，不會對社會公眾的個人數據、信息隱私等造成壓力。目前，金融機構在推廣產品、服務時，積累大量的客戶數據和擁有龐大的市場，監管科技企業只需要獲取數據接口就能進行相應產品、服務等的研發和測試。央行等核心監管主體機構運用區塊鏈、人工智能、物聯網等現代化信息技術進行企業征信管理和開展反洗錢等業務，同時為提升監管效率、監管時效性等而不斷深化監管科技發展。“監管沙盒”等監管機制的創新與應用表明，傳統金融監管正在發生本質變化，相應的監管運作邏輯將會逐漸改變。未來，應逐步構建一個涵蓋社會資源監管的“四位一體”的社會共治體系。
4 “監管沙盒”中國化高質量發展：多元化治理路徑
4.1 近期治理路徑：“監管沙盒”應注重創新管控和政策支持
4.1.1 積極實施“監管沙盒”，驅動金融創新。在信息化技術驅動下，金融科技發展迅速，科技企業只有緊跟前沿科技發展趨勢與步伐、順應時代發展潮流才能不斷提高競爭優勢。監管機構作為監管環境的構建與維護主體，應不斷更新監管手段、采用現代化監管科技，從而為科技企業營造良好的創新環境與氛圍。借鑒英國成立創新中心的做法及經驗，先在試點處引進“監管沙盒”，模擬“監管沙盒”的運行機制，并在充分掌握“沙盒”運作流程的基礎上結合本地區發展實際提出符合國情的“監管沙盒”機制，進而逐步擴大試點范圍，不斷創新“沙盒”設計，更新運作方式。“監管沙盒”在我國實際運作過程中可采用“虛擬沙盒”“沙盒保護傘”等制度相配套運行，根據不同機構進行創新實驗的需要，進而為其提供符合自身測試的方式。
4.1.2 嚴格管控金融風險，縮小風險邊界。基于“沙盒”設計的目的而言，“監管沙盒”機制旨在防范金融創新風險，將新興科技在面向市場前進行“檢測”，以發現可能存在的潛在風險，從而維護金融發展穩定性和保持科技企業創新的積極性。“監管沙盒”防范金融的出發點是“消費者利益是否受到損害、是否具有完善的消費權益損害賠償機制和糾紛解決機制”，但落腳點應從能否對整個金融行業、國家資金流動造成重大風險進行考慮，切實發揮“沙盒”監管作用，提升監管效率[18]。在“沙盒”準入的起始環節，應進行嚴格把關，審慎排查申請測試企業，確保進入“沙盒”的科技企業不存在資金流動與監管問題，清楚測試企業的資格與背景，以保證其不存在違法違規問題;在“沙盒”測試期間，對企業的每一測試流程仔細監管，及時處理測試不通過的產品或服務等項目;在測試通過后，監管機構可設置應急救助機制，以防范在測試中出現危險情況，從而避免情況惡化，造成不必要的損失。
4.1.3 制定制度保護方案，確保消費者權益。借鑒發達國家及地區，如英國、新加坡、中國香港等，在推廣“監管沙盒”機制期間采取的保護消費者權益的舉措。我國對于“沙盒”機制的引進采用的是試點先行的方法，在“沙盒”引進以及推廣期間根據監管以及保障權益的需要，適時制定相關保護方案。在“沙盒”引進初期階段，可以效仿英國監管主體選擇的監管方式，即大力推動“沙盒”與具有一定規模的企業合作，減少初期引進風險，在合作中陸續進行探索和改進，完善“沙盒”內部運作流程;在“沙盒”實施中期階段，不斷強化測試企業互動參與程度，進而發現運作機制存在的缺陷，并進行糾正，從而不斷強化消費者保護力度，擴大消費者保護空間，提升消費者的體驗感;在“沙盒”機制成熟后，吸收英國多種測試機制并存的做法，且在結合我國實際情況的前提下，為測試企業提供不同的測試機制，促使互聯網金融企業不斷加強消費者保護力度，并按照監管機構要求制定相應的保障方案，且在監管機構進行備份。監管機構根據留存的方案措施，對于創新產品和服務達不到消費者保護標準的互聯網金融企業，采取相關保障措施，從而確保消費者權益免受損害。
4.1.4 實時追蹤“沙盒”研究，提供政策支持。“監管沙盒”機制是監管科技領域高端化、前沿化且帶有信息化時代烙印的一項監管技術。為提升“沙盒”的應用性和實效性，驅動“沙盒”機制不斷在實踐中更加完善，須強化“沙盒”機制研究，實時追蹤“沙盒”發展趨勢，緊跟“沙盒”前進動態，在“沙盒”同監管實踐相作用時逐步深化創新制度，填補監管空白區域，彌補監管漏洞。在政策層面對“沙盒”機制的引進及應用給予一定的優惠舉措，適時出臺或調整“沙盒”監管政策，著力使政策成為推進金融科技發展的動力源泉和奠基石，并在此基礎上更加全面地保障消費者權益。
4.1.5 積極培養監管人才，儲備智力資源。復合型監管人才是“監管沙盒”制度實施的保障，推動“監管沙盒”機制在國內充分發揮效用需要一定的監管資源，而監管人才則是不可或缺的部分。掌握全面的金融監管科技知識、擁有豐富監管經驗的復合型監管人才，可以深化對“沙盒”機制形成的認識，更加完善“沙盒”機制、推動監管科技快速發展，從而強化在創新與監管兩個層面的軟實力。鑒于此，應大力培育既掌握金融科技知識，且具有監管理念與實踐操作經驗的復合型監管人才，為“沙盒”機制發展儲備相關科技人才，建立人才儲備庫。
4.2 中期治理路徑：創新金融監管模式、監管合作及協調模式
4.2.1 創新金融監管模式，密切協調其與現行金融監管體制的關系。積極探索多樣化金融監管模式，促進監管領域全面化發展。我國監管領域借助于數據搜集與整理，進行大數據全面分析，以掌握金融領域發展狀態和監測金融行業可能存在的風險，從而防控系統性金融風險。但是，金融科技呈現出復雜化、層次化和多樣化的特征，在一定程度上造成監管困境，加劇監管難度，出現空白監管、監管錯位等多種監管問題。監管機構作為監管領域的“掌舵手”，應根據現代金融行業的發展特征，將信息技術與監管手段密切結合，深化監管機制改革，創新監管科技方式，不斷更新監管理念，揚長避短實現“優勢化”監管。借助于“監管沙盒”試點的開展，逐步建立融入金融行業的長效監管機制，實現金融行業穩步運行[15-19]。不斷推進創新科技型企業加入“沙盒”，監管機構根據企業的發展階段以及創新項目的特點實施“差異化”監管，為不同企業量身打造監管方案，且根據測試定期提交的測試報告以及最終測試報告進行評估，并針對創新項目提出的建設意見，做出是否推廣測試項目的決策，以減少企業創新引發的風險。推進“沙盒”機制實施不僅可監測創新是否存在潛在風險，亦能檢查監管體制存在的漏洞。鑒于此，在進行項目檢測時應不斷改進監管機制，明確監管職責，避免分業監管中存在的問題，從而降低監管的不確定性。
4.2.2 制定跨行業、跨地區的監管合作機制，強化金融科技監管的國際協調。在金融監管科技領域，世界各國存在差異化的監管機制，形成不同的監管舉措與手段。各國尚未形成統一的、跨境的監管標準，國際協調監管體系處于割裂狀態，這對于跨境金融科技企業在全球市場上開展業務時存在較大的空白監管區，且易產生跨國監管的紊亂狀態。各國對于跨境金融科技企業的監管仍主要集中在市場準入初期階段，還未形成國際化的協調機制。為促進全球金融市場穩定與協調，世界各國需要在金融監管領域形成跨國性的金融科技企業監管中心，建立類似全球系統性重要金融科技機構的聯合評估，強化各國協調監管的力度，在世界范圍內防范系統性風險，為此可考慮申請加入“全球金融創新網絡”，以彌補對金融科技企業跨境業務監管的空白。強化中國內地與中國香港之間的“監管沙盒”合作機制，以節約監管資源、提升監管質量。強化中國內地與中國香港跨行業和跨地區的交叉性監管合作，聯手塑造“監管沙盒”機制，進行監管經驗交流，進而提升兩地監管協調性、聯動性及一致性，提升金融創新熱情，共享金融領域科技創新成果。對于那些有意向在中國內地、中國香港同時申請測試的創新項目，可適當放寬準入條件、縮短測試時間，符合兩地申請測試且符合申請條件的，均能在多地同時開展項目測試，而對于最終被評估為具有推廣價值的項目，可以同時在多個測試地推出。
4.2.3 推進金融中心城市試點工作，探索金融創新監管試驗區。開展金融中心城市試點工作，應以我國經濟總體發展狀況、金融行業發展特點為基礎。經濟規模大、各地區金融發展水平參差不齊是我國當前金融經濟的發展現狀，與各方面發展都較為均衡的英國相比，我國監管體系框架必然與其存在較大差距，因而進行國家層面之間的“沙盒”監管統一與協調較為困難。我國自改革開放以來一直具有進行試點改革的經驗與優勢，因而搭建我國“沙盒”監管體系可先選取若干主要金融中心城市作為試點，隨后待“沙盒”機制較為成熟與健全后再逐步推廣。①清晰界定監管主體及其職責權限。成立試點地方金融創新管理中心，完善金融創新項目審查、評審規則，且由監管機構統一金融科技企業的申請、審批、測試、評估、管理、推廣等流程。確定監管主體的監管職責，強化監管功能，明確監管權限，確保金融創新管理中心發揮其金融創新審批等權限，以保障金融縫隙處于管控之中，從而維持地區金融市場穩定性。②探索設立金融創新的監管試驗區。逐步完善金融創新管理中心的各項功能，且由其負責金融科技企業測試申請的審批工作。吸取英國“監管沙盒”測試流程的培育經驗，對測試項目實行限制性授權、監管豁免等措施，促進形成監管主體、測試企業、金融消費者之間良性互動的循環機制，以健全“沙盒”機制。③構建業務權限金融牌照制度。對申請測試的金融科技企業，在未完成“沙盒”監管測試流程以前，可由監管主體發放有限業務權限金融牌照，且許可的業務只能在特定區域開展，參與許可業務的金融消費者須具有一定資格，并享有信息知情權，在全面評估通過后再發放相應的業務牌照，根據監管主體要求適時推廣，且實時接受相應監管。④全面啟動消費者權益的保障機制。確保參與“沙盒”測試的消費者符合資格，并成立消費者“測試庫”，以明確參與測試的消費者各項狀況，從而構建針對性的消費者權益保障機制、損失賠償機制及退出測試機制。此外，強化測試企業信息披露義務，確保消費者知情權。
4.3 長期治理路徑：“監管沙盒”應注重制度生態優化
4.3.1 樹立主動式監管理念，強化監管機構服務職能。針對我國在互聯網金融領域法律法規不完善的狀況，應進行適時調整、不斷完善細節，以適應互聯網金融快速發展，減少監管落后的現象。未來，應逐步深化監管體制改革，確保金融有序發展，強化金融監管職能。鑒于此，應強化金融領域頂層設計，健全互聯網金融法律法規，從立法層面明晰監管職責和目的，從而為互聯網金融發展提供公平、合理的競爭環境。此外，監管機構應不斷健全自身服務功能，強化服務權限，制定和完善創新科技企業測試過程中各項標準，強化測試企業信息披露準則，制定互聯網金融創新產品和服務合同等。
4.3.2 打造全新監管模式，驅動監管科技進步。根據英國等發達國家及地區實施“監管沙盒”的經驗，在結合我國國情的基礎上，不斷更新互聯網金融監管舉措，適時調整監管目標與職責。金融科技在現代化潮流驅動下發展迅猛，現有監管工具及技術已不能跟上金融科技的發展步伐，加之金融市場各類主體不斷創新，從而出現監管滯后的局面[20]。因此，監管機構應借助現代化監管科技，采用新監管工具，塑造新監管模式，健全金融監管法規，逐步強化監管力度，以確保系統性金融風險不發生。構建完善的互聯網金融體制，不僅需要強化監管機構職能，強化對互聯網金融機構、行業、產品、服務等的監管，也需要不斷更新監管科技，借助創新技術強化監管力度。
4.3.3 設立多層次“監管沙盒”制度。“監管沙盒”機制主要由政府開展實施，確保金融安全發展，因此，對于申請進入“沙盒”的企業要求較高，且在申請過程中會耗費大量時間與資源。初創企業需要將更多精力放在探索技術創新、產品創新等領域，為加快“監管沙盒”落地應用，我國可考慮發展多層次的“監管沙盒”制度。可考慮在國務院金融穩定發展委員會下設金融科技專業委員會，協調未能囊括的“監管沙盒”分工事宜。“一行三會”等主體監管部門可在其指導下，針對分管金融科技領域專門設立“監管沙盒”制度。此外，可由中國互聯網金融協會等行業協會或符合條件的地方性金融管理部門，協同建立“監管沙盒”。
4.3.4 建立金融科技領域的長效監管機制。“監管沙盒”機制形成于英國等國家及地區對金融監管的探索，其成效大小需時間進行檢驗。“監管沙盒”的運作是基于現有法律法規框架，根據監管機構授權，開展創新項目測試，其主要目的在于幫助監管主體與市場提早檢測創新項目風險，構建監管機構與市場主體的溝通橋梁，從而確保市場主體能全面理解監管規則。從“監管沙盒”機制本質角度而言，它是一種短期監管制度，跟現有監管科技的發展緊密聯系。從金融領域長遠監管來看，監管機構須實時掌握金融科技發展趨勢，強化監管機制建設，不斷更新監管理念，在實踐中探索長效監管機制。鑒于金融科技風險具有傳播速度快、傳染性面廣等特點，為全面確保金融市場穩步推進，可將具有較大規模且可引發系統性風險的金融科技業務納入宏觀審慎監管體系，以管控金融風險，守住金融安全底線。同時，構建金融科技業務風險評估體系，應用全新監管科技，實現穿透式、精準式監管，從而確保金融領域安全。
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Research on the Path of High-quality Development of "Regulatory Sandbox" Sinicization
——Based on the Experience of "Regulatory Sandbox" in the UK
Han Jiangbo1，2， Li Xinning1，2， Wu Lin3
(1. School of Economics and Management， Nanyang Normal University， Nanyang Henan 473061;
2.Henan Province Soft science Research Base，Nanyang Normal University，Nanyang Henan 473061;
3. School of Economics， Sichuan University， Chengdu Sichuan 610065)
Abstract： The integrated development of finance and science and technology not only profoundly changes the financial industry and reshapes the financial business model， but also brings new risks such as technical risk， data risk， monopoly risk， etc.， while the traditional supervision is affected by that development， resulting in difficulties such as regulatory law lag， regulatory vacuum and so on. Britain's "regulatory sandbox"， as a kind of activelyadaptive regulation mechanism， highlights the regulatory concept of initiation and flexibility， relies on the active offer of "miniature" real application scenario and "loose" "safe space" of the regulatory environment， and supports the products， service and business innovation of financial and science and technology enterprises， which can effectively coordinate the relationship between "financial innovation" and "financial regulation"， and further achieve the balance between "promotion of financial innovation" and "prevention of financial risk". The strategic conception of sinicization of "regulatory sandbox" reflects the reform in regulatory thinking， implementation mode， specific rules and concept adjustment. China should strengthen the effective governance of "regulatory sandbox" sinicization in the near， medium and long term.
Key words： financial science and technology; financial innovation; financial risk; regulatory sandbox
本文由中國期刊網首發，一個權威專業的學術論文發表知識網。
文章名稱：“監管沙盒”中國化高質量發展的路徑研究
