摘 要：野生動物群體有可能引發人類重大公共衛生風險，這一確證足以讓我們重新思考人與野生動物之間關系，重新檢視當前野生動物保護法律體系的妥適性。從完善《野生動物保護法》及配套措施、關聯立法、地方立法、緊急性立法四個方面檢視目前我國野生動物保護法律體系，其于立法目的、立法內容、立法配套等方面仍存在許多問題。借鑒國際先進經驗，我國野生動物保護法律體系應重塑野生動物保護法律體系的理念構造，全面修正野生動物保護法的規范內容，及時更新野生動物保護法相關配套措施，系統修訂野生動物保護關聯立法，優化野生動物保護地方立法。
關 鍵 詞：野生動物;動物保護;公共衛生;生物安全
《上海政法學院學報》（法治論叢）（雙月刊）創刊于1986年，是由上海市司法局主管、上海政法學院主辦的法學學術期刊，系我國最早以“法治”命名的法學理論期刊。
根據目前科學研究的證據，盡管新冠病毒宿主或中間宿主有很多可疑指向①，還不能確證新冠狀病毒的傳播與接觸、交易、食用哪一具體野生動物具有確切關系。但可以確定無疑的是野生動物群體有引發重大公共衛生風險的可能，而這一確證足以讓我們重新思考人與野生動物之間的關系，[1]并重新檢視當前野生動物保護法律體系的合理性。實際上，不僅僅是新冠病毒與野生動物有關，人類的多數傳染病都與野生動物有關。據科學界現有的研究結果，人類約70%以上的新發傳染病與野生動物有關。[2]因此，全面檢視野生動物保護法律體系迫在眉睫。
一、我國野生動物保護法律體系問題檢視
?。ㄒ唬兑吧鷦游锉Ｗo法》及其配套措施檢視
《野生動物保護法》及其配套措施主要包括《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物名錄》（以下簡稱《保護名錄》）、《國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄》（以下簡稱《三有名錄》）、《人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄》（以下簡稱《繁育名錄》）、《國家畜禽遺傳資源目錄（征求意見稿）》以及地方重點保護野生動物名錄等（見表1），共同構成了我國野生動物保護法律最主要的部分。
我國野生動物保護法律及其配套措施經過30余年的發展、修正和補充，雖然重點保護了野生動物，特別是對拯救珍貴、瀕危野生動物的保護方面較為全面，在相關內容與制度方面對生物多樣性、生態平衡等問題也有所顧及，但是《野生動物保護法》及其配套措施目前仍存在以下三方面的問題：
一是立法目的方面，偏頗的立法目的使得野生動物保護法律無法滿足維護公共衛生與生物安全的需求。1988年我國《野生動物保護法》制定之初囿于時代局限更多側重于對野生動物資源的利用，可稱為“利用模式”的立法目的構筑。2016年《野生動物保護法》修改過程中雖然增加了野生動物保護方面的目的指向，但由于野生動物范圍界定狹窄，僅保護珍貴瀕危的野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物（以下簡稱“三有”野生動物），且缺乏將野生動物作為生命共同體系統之主體一部分的人文關懷，使得2016年修法實際上沒有完全超脫“利用模式”，或可稱之為“有限保護+廣泛利用”的模式，[3]仍然存在較為明顯的市場導向和經濟利用痕跡，[4]沒有擺脫“人類本位”和“經濟本位”的立場。
二是立法內容方面，內容設定與制度架構的不足，無法更好地保護野生動物。由于對野生動物的概念界定過于狹窄，受保護的野生動物范圍不夠廣，使得至今仍有1077種野生動物無法受到野生動物保護法的保護。[5]對商業目的的野生動物人工繁育規制不足，使得《野生動物保護法》第二十條、第二十七條規定的有條件“獵捕、出售、利用”野生動物的制度在利益驅動下異化。[6]野生動物保護執法體制零散化，執法主體分散為林業草原、農業、市場監管、衛生健康、公安等橫縱多個不同的執法部門，[7]使得橫向縱向之間的執法配合難度較大，在實際上阻卻了執法體制的法律可操作性。在全國人大常委會2020年《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）出臺之前，我國野生動物保護法律實際上并不禁止野生動物交易。
三是立法配套方面，相關配套保護名錄滯后于野生動物保護的實際需要。目前，《保護名錄》《三有名錄》同各地重點保護野生動物名錄，共同組成了我國野生動物保護范圍厘定的主要依據。但是《保護名錄》僅于2003年進行過一次微調，《三有名錄》自發布至今從未見更新。沒有對因分類的調整而出現的物種進行及時囊括，如遠東山雀、蒼背山雀、青藏喜鵲等。對新近發現、報道的許多棲息地較為隱秘且局限的物種類群沒有及時進行增補，如2019年發現的橙脊瘰螈（1月在浙江省發現）、騰沖齒突蟾（2月在云南發現）等新物種。某些對于社會影響較大的關鍵類群并未形成覆蓋，如2003年SARS、2019年鼠疫、2020年冠狀病毒的主要攜帶者蝙蝠和旱獺并無一上榜。在錄物種保護級別未能得到及時有效提升，如有19個《三有名錄》物種已經被IUCN紅色名錄列為極度瀕危，[8]但仍未進行保護級別調整。國家同地方名錄覆蓋重疊現象十分嚴重。據統計，各地重點保護野生動物名錄中的物種有近九成同《保護名錄》或《三有名錄》相重疊。[9]這些問題的存在，很大程度上限制了我國當前野生動物的保護及管理。
（二）野生動物保護關聯立法檢視
野生動物保護法律是一個體系，除了圍繞《野生動物保護法》這一核心立法之外，還需要大量的關聯立法。這些關聯立法中存在與《野生動物保護法》相銜接的規范，如《刑法》中規定了針對涉及野生動物保護的“走私珍貴動物、珍貴動物制品罪”“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”等刑事犯罪行為。目前，這類關聯立法主要有《漁業法》《實驗動物管理條例》《刑法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《傳染病防治法》等（見表2）。
檢視野生動物保護關聯立法可以發現其存在以下問題：一是立法欠缺指引技術。在野生動物保護的關聯立法方面沒能夠通過指引技術實現多部法律之間的有機體系化，碎片化特征明顯，未能在相關問題上有機銜接并融合。二是我國現行《野生動物保護法》的保護范圍等基本制度設計存在缺陷，失卻“野生動物保護基本法”此一功用承擔，導致本來就碎片化明顯的關聯立法在內容上缺乏統一、共性、內在具有向心力的價值指引，降低了野生動物關聯保護相關立法的格局。三是野生動物關聯立法存在條塊缺失問題，一些與野生動物保護具有本質關聯的重要方面立法闕如。如動物保護和動物防疫法律體系中沒有伴侶動物立法，使得伴侶動物成為野生動物禁止食用條件下的替代品。[10]
?。ㄈ┮吧鷦游锉Ｗo法地方立法檢視
目前我國大部分地市級以上的地方立法機構和地方政府都出臺了涉及野生動物保護的地方性法規或者地方政府規章。筆者以“野生動物”為關鍵詞在司法部“法律法規數據庫”（chinalaw.gov.cn）中進行檢索發現，共有145件地方性法規和62件地方政府規章涉及野生動物保護方面的內容（見表3），如《黑龍江野生動物保護條例》《北京市野生動物保護管理條例》等。
這些地方性立法雖然數量較多，但立法質量參差不一。一是較多地方性立法欠缺針對本地區的野生動物資源特點的專門性規定，在內容上表現為簡單復制國家立法內容。二是有些地方出臺的野生動物保護法實施辦法或條例雖然加入了本地特色，但卻與國家立法不一致，導致法律效力沖突，在實際適用時，作為下位法的地方立法因為效力沖突而失去實際的適用價值。三是有的地方制定具有地方保護主義傾向的規范性法律文件，如地方政府為了本地經濟利益，在根據《野生動物保護法》第二十條授權立法的時候故意模糊“禁獵區”“禁獵期”或“禁止使用的方法和工具”等。
?。ㄋ模┚o急性立法檢視
新冠肺炎疫情發生之后，為了應對疫情的發展，國家和地方都以緊急性立法的形式通過禁止食用野生動物的相關立法，其中最為主要的是全國人大常委會2020年2月24日通過實施的《決定》，通過擴大范圍確立了全面禁止食用野生動物的制度。《決定》在疫情防控這一特殊關鍵時期明確提出禁止濫食和交易野生動物，具有指引意義。其實在此之前，中央相關部委已經出臺了有關野生動物保護的緊急性立法，如2020年1月26日市場監管總局等三部門發布的《關于禁止野生動物交易的公告》（2020年第4號），從場所隔離、禁止交易、舉報、整頓查封、公眾教育等五個方面①要求疫情期間禁止野生動物交易活動;2020年2月10日市場監管總局等五部門發布的《關于聯合開展打擊野生動物違規交易專項執法行動的通知》（國市監稽[2020]28號），明確開展聯合打擊野生動物違規交易活動。此外，為應對疫情，福建、天津、廣東、甘肅、江西、廣西等地人大或以“決定”的形式出臺關于野生動物保護的緊急性立法①或修訂相關野生動物保護的地方性法規②，上海、廣東、北京等地相關執法部門也出臺了規范性文件打擊野生動物違規交易行為。
這些應對疫情的緊急性立法，無論是國家層面的還是地方層面的，在特殊時期有著顯著的介入效果，但這些緊急性立法的效果與常態立法還有一定差異。以《決定》為例，其明確將“三有”動物和普通野生動物以及人工繁育、人工飼養的陸生野生動物均納入了禁止食用的范圍，并明確規定一旦違法參照現有法律有關規定予以處罰。該《決定》也具有與法律等同的效力，但基于刑法“罪刑法定”和謙抑性原則的堅持，如果未對《野生動物保護法》第十條和《刑法》第三百四十一條等相關條款進行修改，對于“三有”動物和普通野生動物的保護暫時還會停留在行政保護層面③。同時，《決定》通過緊急性禁止立法全面禁止食用，可能會給野生動物養殖產業帶來一定的經濟損失，同時，因沒有相關過渡政策，也可能遭遇實施的阻力。[11]
二、野生動物保護法律體系的國別觀照
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英國是西方“動物福利和動物法”的先行者，世界上第一部有系統的動物福利法是由英國議員馬丁提出的。[12]在涉及野生動物保護法律方面，有動物保護法、動物福利法、動物運輸法規等超過200部的“與動物相關法規”。此外，作為判例法國家，英國還存在大量與動物相關的判例法。關于動物福利、防止虐待、動物實驗，以及用于不同用途的動物，如動物園、馬戲團、農業、運輸、體育娛樂等，主要通過成文立法規范。而有關動物財產權的議題，則多來自判例法的法理原則。[13]
英國1911年《動物保護法》提出兩項動物保護的核心意旨，一個是“殘酷行為”，另一個則是“不必要痛苦”。同時此法規定不僅畜主對馴養動物施加殘酷行為屬于違法，對于自己看管下的動物“不作為”，亦屬非法。該法第一條解釋了六類“殘酷（罪）行為”，包括：⑴殘忍地毆打、踹、惡意對待、蹂躪、過度役使、超量負重、折磨、激怒或者恐嚇任何動物，或者作為動物所有人卻允許他人虐待自己的動物的行為;⑵放任不管或者不合理的施行讓動物遭受無必要的痛苦的行為;⑶導致、獲取或者協助動物打斗或者提供動物打斗場所的行為;⑷故意或無合理理由對動物投與毒藥或者導致傷害的物品的行為，或身為所有人卻允許他人如此作為;⑸其他對動物的不人道或沒有合理程序的手術的行為，或身為所有人卻允許任何動物接受此類手術;⑹將馬、驢、騾束縛在如此條件下，或用如此方法對待馬、驢、騾而導致不必要痛苦。而“不必要痛苦”則是法院判定殘酷罪的關鍵，這一觀念對于“殘酷”的法律定義至關重要，但不僅限于此。[14]“不必要痛苦”的解釋與應用主要來自于英國法庭和法官，在“福特訴威利案”中，法官建議在確定某一痛苦是否“必要”時有兩個步驟：一是必須要證明對動物所采取的、造成它痛苦的做法是為了實現一個“適當”和“合理”的目的;二是這個目的和手段之間必須適當、成比例、且有分寸①。2006年英國制定了《動物福利法》，進一步規范了英國20多部經濟與非經濟動物的法規，并將這些法規現代化，且引進較新的觀念如“注意義務”，這是英國繼《動物保護法》后最重要的一部綜合性質動物立法。此法規適用于“除人以外的脊椎動物（不包括動物胚胎）”，范圍較廣。在《動物福利法》中明確指出了犯罪行為的范圍，并規定了動物畜主與負責照管動物的人的法律責任，用以確保動物福利，法條中更禁止向16歲以下未成年人兜售動物，或是將動物當成禮品贈送給未成年人。[15]2006年制定了《動物福利運輸法規》，用以確保動物在運輸過程中其動物福利可以得到最基本標準的保證。此法適用于“所有動物”（但寵物及非商業性質的動物運輸除外），運輸工具及過程包含公路、鐵路、航空及水路運輸，而從動物被裝載上車、運輸的行程、直到抵達目的地搬運下車的過程。運輸動物的過程，若是“造成或可能造成對動物的傷害或不必要的痛苦”，則屬于非法行為。運輸動物，“必須用適當的運輸工具”，要特別考慮到運輸工具的空間、通風、溫度和安全，而且要有適合該物種的供水及供氧，否則屬非法行為。[16]
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美國1966年通過的《動物福利法》是聯邦一部重要的動物立法，立法初衷是為保護寵物主人的權益，同時也為了改善實驗動物的福利。該法是美國聯邦唯一一部規定動物在實驗、展示、運送與販賣時應如何被對待的聯邦法律。美國聯邦其他的政策、法律與準則也許涵蓋了其他的物種，或是制定關于動物照料與使用的標準，但是所有的法律都援用《動物福利法》作為最低限度可以被接受的指標。該法可以概分成四個部分：定義、規定、標準與動物福利法下之管理施行細則。定義部分描述在該法條文中所使用的詞匯其精確意義，包括了與該詞匯一般用法不同的例外情形。舉例而言，動物一辭包括了在某些情況，但并非所有情況之下的特定物種，包含所有活的或死的狗、貓、非人靈長類、天竺鼠、倉鼠、兔以及其他由美國農業部認可被用于研究、試驗、測試及展覽用途的此類溫血動物②。“規定”部份包含有下列行為的規范：執照的核發、注冊與登記，研究設施、獸醫照護，失竊的動物、記錄，遵守標準與持有時期，另外還包含有沒收及銷毀動物、取得并檢查記錄與財產的規定。“標準”部分則包括了設施與運作、健康與飼養系統以及運輸的標準。第四部分是可適用于《動物福利法》下行政程序之施行細則。雖然《動物福利法》是美國動物法中最低限度可接受的指標，但因其執行規定授權在美國農業部，唯有農業部可以調查和起訴違反本法的機構，動物本身和第三方都無法律資格起訴，因此，在有關《動物福利法》的訴訟中通常都是因為當事人資格不符而敗訴，這也是造成動物福利目標難以實現的一大障礙。[17]
美國聯邦方面除了《動物福利法》之外，專門針對野生動物的立法并沒有采取整合立法，而是出臺了諸多單行法。野生動物保護相關的聯邦單行法大部分繼受于國際公約，主要有瀕危物種法、野鳥保護法、魚和野生動物保護法、候鳥保護法、禿鷹和金鷹保護法、海洋哺乳動物保護法、巨猿保護法、鯨保護法、國際海豚保護法、禁獵鯊魚翅法、海龜保護法、犀牛和老虎保護法、非洲大象保護法、亞洲大象保護法、大西洋鮪魚保護法等。[18]由于美國聯邦法規并非真正防止對于寵物等多種動物的虐待行為，這個方面的主要由各州立法來完成。各州立法包括禁止人類對動物的傷害以及防止動物傷人的行為管制。各州立法的具體內容基本相同，如未特別除外，一般適用于所有動物，包括寵物及經濟動物，但基本是以寵物為主。有學者統計，如下這些對象常被排除在外：野生動物（34州）、實驗動物（30州1特區）、經濟動物（30州）、馬戲團動物（3州）、動物園動物（3州）。[19]
三、野生動物保護法律體系的條約觀照
（一）全球性國際公約
涉及野生動物保護的全球性國際公約已有很多，其中最為核心的是《生物多樣性公約（CBD）》（以下簡稱《多樣性公約》）和《瀕危野生動植物種國際貿易公約（CITES）》（以下簡稱《瀕危公約》）。
⒈《多樣性公約》。國際法上承認各個國家對其境內之生物資源享有主權外，也認為各國應負責保育其境內之生物多樣性，并以永續利用之方式享用生物資源。生物多樣性公約是為了改變之前對生物資源偏重利用輕視保護的情勢而制定的?！抖鄻有怨s》第一條便開宗明義：“本公約的目標是按照本公約有關條款從事保護生物多樣性、持久使用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益;實現手段包括遺傳資源的適當取得及有關技術的適當轉讓，但需顧及對這些資源和技術的一切權利，以及提供適當資金”。也就是在基因、物種及生態系的生物多樣性范疇內處理與生物多樣性有關之議題，終極目標是保育生物多樣性、永續利用其組成部分、公平合理分享利用遺傳資源所產生的利益?！抖鄻有怨s》實行的原則是各國有權開發其資源，同時亦有責任保育其主權范圍內的生物多樣性，應確保不致對他國的環境造成損害的原則。[20]《多樣性公約》在第六條至第九條、第十一條以及第十四條規定了野生動物的一般性保護、本地保護、移地保護等措施，指導各締約國在制定國家戰策略、計劃、國內立法時將生物多樣性的保護精神納入其中。
?、病稙l危公約》?！稙l危公約》于1973年3月3日締結，1975年7月7日正式生效，目前有183個締約方?！稙l危公約》就公約附錄所列物種（不論活體或死體、部份或其衍生物），通過制定監管物種的附錄、實行進出口許可證管理制度、推動國家履約立法和執法、對違約方實施制裁等措施規范野生動植物國際貿易活動，以保護野生動植物種不致因國際貿易而遭到過度開采及利用而危害生存，最終達到保護野生動植物資源和實現可持續發展的目的?！稙l危公約》按物種標本受貿易威脅的程度，將瀕危野生動植物種分別列入“受到或可能受到物種標本貿易的影響而有滅絕危險的物種（附錄I）”“目前雖未瀕臨滅絕，但如不嚴加管理其標本貿易以防不利其生存的利用，就可能變成有滅絕危險的物種（附錄II）”“締約方認為須防止或限制利用的屬締約方的原生物種（附錄III）”等三個附錄內。目前，列入《瀕危公約》附錄的野生動植物超過35000種。
（二）以歐盟為例的地區性公約
針對野生動物保護，作為地區性組織的歐盟制定了諸多跨國公約和跨國立法，包括歐盟成員國簽署的國際公約和由歐洲議會及其他歐盟機構根據歐盟建盟條約授權制定的歐盟法令。
?、薄秳游锉Ｗo與動物福利附加議定書》（以下簡稱《議定書》）。附加于《歐盟條約》的議定書在1999年5月1日開始生效，表明各成員國基于希望確保作為“有感知的生靈”的福利能得到更好的保護與尊重。在起草和實施關于歐盟的農業、運輸、國內市場和研究一般政策時，歐盟成員國應充分重視動物福利的需求?！蹲h定書》與《歐盟條約》的其他款項一樣具有法律效力，同時也與其他條約擁有同樣的地位。歐盟的《議定書》將動物保護的議題帶到一個新境界，但是歐洲法院的判決卻限縮了這個新的法律地位①。2001年歐洲法院在“吉普斯案”中指出，《議定書》沒有制定任何明確的歐盟普通法律。法院指出此《議定書》將動物福利的需求限縮在農業、運輸、國內市場和研究一般政策四個方面，同時又規定要尊重各成員國立法或行政規定和慣例，特別是宗教儀式、文化傳統和地區遺產。法院因此認為，確保動物福利不是歐盟法律的基本原則，不過動物健康和動物保護卻是歐盟的利益，實現歐盟農業政策目標的努力，不能無視公共利益的需求，對于保護動物健康與生命，是歐盟成員國在行使職權時必須予以考慮的項目②。
⒉歐盟野生動物保護方面的公約?！侗Ｗo歐洲野生動物及其自然生態環境公約》（以下簡稱《歐洲動保公約》）是歐盟野生動物保護方面最重要的一個公約，該公約于1982年生效，并通過歐盟理事會決定實施該公約③。此公約旨在于保護野生動物本身以及其棲息的環境，特別是那些需要各國通力進行合作才能獲得保護的的野生動物以及其棲地。此公約特別關注于瀕臨滅絕以及有滅絕危險的物種，當然也包含遷徙動物。締約國必須承諾采取相關措施維持野生動物的數量，并制訂保護野生動物及棲地的政策，且允諾在制定國家法規、經濟發展政策和環境污染控制時考慮到野生動物的保護，各國必須同時展開相關保護工作的宣傳教育。此公約設立了一個負責監督的委員會，用以監督各締約國執行公約的狀況。除此之外，歐盟在其他野生動物保護方面的規則還有《保護自然生態環境和野生生物的理事會法令》《通過貿易規范保護野生動物植物的理事會法令》《保護野鳥的理事會法令》《野生物的獵殺與其獵物市場有關的公共衛生與動物健康問題的理事會法令》《進口鯨與其產制品一般規則的理事會法令》《禁止未加工和已加工的非洲象牙進口的理事會法令》《動物園經營管理的理事會法令》等等。[21]
?、硽W盟動物運輸管理法規。在動物運輸的法律規范方面歐盟也居于領導地位，訂立了很多詳細的動物福利以及動物保護的規定，這些法規要求確認所有參與運輸動物的各方的責任，包括畜主、運輸業者、政府及接收方，強調監督，并對長途運輸以及運輸工具做了嚴格的規定。主要的公約為《歐洲動物國際運輸保護公約》以及多次的理事會法令、補充條例，制定了適用“所有動物物種”的基本原則。前述公約規定必須使用符合“動物福利”的“健康方式”運輸動物，并且詳細規定了動物運輸的工具、路程、條件、緊急情況等。2004年12月22日公布的《動物運輸過程和相關操作的保護理事會條例》更具體地規定了歐盟之間作為“經濟活動”而對活體脊椎動物進行運輸的標準①。
?、礆W盟實驗室動物法規。在涉及野生動物的實驗室動物管理方面，歐盟亦有詳盡的規定。歐盟早在2003年的《歐盟化妝品76/768/EEC指令》中開始禁止動物實驗化妝品。時至今日，經過多次的修正，禁止使用動物實驗化妝品、禁止進口使用動物實驗的化妝品、禁止銷售使用動物實驗的化妝品已是具體的規定，即便法國政府提出異議，歐洲法院仍駁回法國的訴訟②。
四、我國野生動物保護法律體系的提升進路
（一）重塑野生動物保護法律體系理念
對于野生動物保護法律體系理念的重塑問題，學界存在著不同的見解。少數學者認為，重塑當前野生動物保護法律體系的理念并不必要，認為過多考量“公共衛生安全”等會導致立法目的沖突，只能根據不同的目的分別立法③。但多數學者對于重塑野生動物法律體系的理念有共識，認為當前動物保護法偏重利用的目的指向不足以承擔野生動物保護的重任。有學者提出應將動物保護法律的理念修正為“生命共同體”“國家總體安全”“敬畏生命”“生態共享”等四個方面，以回應目前市場導向痕跡嚴重的問題。[22]有學者認為可以借鑒英美引入動物福利觀念，[23]增加基于動物福利面向的“不必要痛苦”④的標準，擴及到考量動物與人及環境間相互影響的積極面向。[24]有學者認為，應當在立法目的中增加“促進人與自然和諧發展”⑤。有學者建議將“維護生物安全和生態安全”和“促進健康中國”寫入立法目的，以便于《野生動物保護法》在修訂之后與健康中國戰略和即將制定的《生物安全法》相協調⑥。有學者認為，應當將尊重生命、倡導文明和維護人們健康與生物安全方面的內容加入《野生動物保護法》的立法目的。[25]有學者認為，應當將“公眾健康、公共衛生安全”的理念納入野生動物保護法律體系的目的架構，同時也要與即將制定的《生物安全法》相協調。[26]筆者贊同多數學者的觀點，認為野生動物保護法律體系中應當增加“公共衛生”和“生物安全”兩個方面的目的。理由有兩個方面：一方面，這樣可以將野生動物保護的生態保護理念與公共衛生保障理念統一，并在此理念架構基礎上針對重大公共衛生安全、環境與健康風險的源頭通過制度安排做好控制，“這就好比為隔斷野生動物攜帶病毒向人體轉移建立了一個‘閘門”;[27]另一方面，《生物安全法（草案）》已經明確維護國家生物安全的理念，而動物疫情等屬于生物安全非常重要的一個部分，[28]有必要使其與《生物安全法》的理念協調一致。
（二）全面修正野生動物保護法的規范內容
筆者建議在《決定》的基礎上盡快全面修正野生動物保護法的規范內容。一是擴大《野生動物保護法》的保護范圍。基于公平保護的立場，采取“概括+列舉”的方式將野生動物保護法的范圍擴大到所有生存于自然環境下的野生動物及其馴養繁殖物種，對珍貴、瀕危野生動物和“三有”陸生野生動物之外的野生動物普遍提供保護。二是實施分類、分級保護制度。對目前“國家重點保護野生動物”“地方重點保護野生動物”“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”“人工繁育國家重點保護野生動物”“中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品”這五種分類重新整合為禁食類、可食類、禁捕禁養類等三大類。禁食類再分為“保護動物”和“疫源動物”，保護動物可以再分為國家重點保護野生動物、國家一般保護野生動物、國家人工繁育國家重點保護野生動物等?？墒愁惙譃榭墒乘吧鷦游铩⒖墒秤萌斯し庇吧鷦游?、畜禽遺傳資源類動物等。此外，非常時期可以采用禁令的方式出臺非常時期的禁食類動物類別劃分。三是嚴格限制科研、藥用、展示等為目的的野生動物及其制品使用。增加關于野生動物及其制品非食用為目的的使用規定，列入禁止食用類的野生動物及其制品嚴格限制作為藥材使用，采用一定激勵機制鼓勵使用替代原料。四是禁止以食用為目的的野生動物交易及相關行為和活動，增加野生動物交易禁止規范，包括禁止有形市場、網絡交易、黑市交易、走私販賣等各場域非法野生動物交易或變相交易。五是在自然資源統一確權登記基礎上，盡快建立健全全國統一的野生動物許可證制度，明確規定許可證書、專用標識、批準文件的發放條件與程序，結束目前自然資源、農業領域有關許可名目繁多、管理混亂的樣態。六是建議在《野生動物保護法》中將野生動物重要棲息地統一納入自然保護地體系，在其中增加與未來將要制定的國家公園法、自然保護地法進行協調銜接的條款。[29]七是整合野生動物保護職能，在自然資源部設立統一負責陸生、水生野生動物管的野生動物管理局，健全自然資源綜合執法機制，強化信息收集、政策制定和監管執法能力。[30]八是建立野生動物保護有獎舉報和信息反饋措施，拓展和細化現行《野生動物保護法》第五條、第六條關于公眾參與的規定，提升促進公眾參與和監督野生動物保護違法行為的積極性。九是將最高檢于2020年1月27日發布的《關于認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》中規定的野生動物保護公益訴訟制度轉化為野生動物保護法的具體立法制度，允許社會組織和檢察機關起訴相關違法行為。[31]
?。ㄈ┘皶r更新野生動物保護法配套措施
在修正野生動物保護法之后還要及時更新有關野生動物保護法配套的具體辦法、規劃、名錄、標準、技術規范等，以使得野生動物保護法的具體制度能夠落到實處。一是制定并完善與野生動物保護相配套的具體實施辦法，推進《陸生野生動物保護實施條例》等法規的修訂，將野生動物保護法的具體規定細化。二是盡快出臺《全國野生動物保護規劃》《野生動物搶救性保護規劃》等相關的配套性指導規劃以及針對個別野生動物的專項保護規劃。[32]三是根據野生動物保護法整合后的分類分級標準，盡快制定、更新國家重點保護野生動物名錄、國家一般保護野生動物名錄、國家人工繁育國家重點保護野生動物名錄、可食水生野生動物名錄、可食用人工繁育野生動物名錄、畜禽遺傳資源目錄、禁止捕殺、加工、運輸、銷售的野生動物名錄、重點保護野生動物棲息地名錄等，形成全面清晰的野生動物保護管理目錄體系，[33]可對名錄采取“學名+俗名”等列舉方法，并附上公眾容易識別的彩色照片，以便宣傳教育和公眾參與監督。[34]四是建立野生動物保護相關名錄的動態調整機制，設立及時有效的名錄更新程序，適時進行調整、更新與增補相關目錄。五是研究制定野生動物保護的人工繁育、標識管理、罰沒品處置等系列規章規范，建立野生動物物種系譜、繁育檔案和個體數據標準。六是更新野生動物保護相關技術規范，如野生動物收容救護技術規范、野生動物飼養管理技術規程、野生動物標本制作技術規程等各類技術規范。
?。ㄋ模┫到y修訂野生動物保護關聯立法
野生動物保護法律修訂是系統性修訂，需要對多部關聯法律同步進行相互配合。一是對既有的涉及野生動物保護的關聯立法進行更新修訂，如可通過修訂刑法將買賣攜帶傳染性疾病較多的野生動物的行為規定為一類新的犯罪行為。[35]這方面的法律法規主要涉及動物檢疫法、食品安全法、傳染病防治法、進出境動植物檢疫法、中醫藥法、藥品管理法、治安管理處罰法、刑法、漁業法、畜牧法、動物實驗管理條例、自然保護區條例、瀕危野生動植物進出口管理條例等，需要根據野生動物保護法的修訂進行相應的修改，以便與野生動物保護法之間形成理念協調和制度銜接。二是在即將制定的關聯立法中考量野生動物保護問題及其與野生動物保護的銜接問題。有學者建議制定《伴侶動物保護和管理法》，承認伴侶動物的“非食品原料”法律地位，禁食貓狗以防范公共衛生風險。[36]有學者建議針對實驗動物、伴侶動物、農場動物、娛樂動物、流浪動物在野生動物法保護對象上的缺失，另行制定《動物福利法》。[37]有學者建議在即將制定的《民法典》中增加對動物保護的規定，在《民法典》保護范圍中涵射動物，從而實現人與動物和諧共生。[38]有學者建議明確《生物安全法》中的管理協調機制，使其在管理爭議時具有上位法的效力，承擔其不同法律之間相應監管沖突或缺失時的協調職責。[39]
?。ㄎ澹﹥灮吧鷦游锉Ｗo地方立法
野生動物保護法律體系的提升有賴于大量野生動物保護地方立法的完善，特別是在《野生動物保護法》保護范圍狹窄而《決定》又較為原則的情況下，地方立法可以起到細化野生動物保護具體規范的現實功能。一是建議各地自我全面清理現有野生動物保護的地方性立法。雖然有的地方性立法非常具有現實的參考意義和操作性，如天津、福建、深圳等地相繼出臺全面禁止食用野生動物立法中規定“禁止食用野生動物名錄（黑名單）”“可食用野生動物名錄（白名單）”等，都非常具有操作性，但仍然存在一些地方性立法長期不修訂或者與上位法相沖突的情況，故建議各地全面清理野生動物保護的地方性立法。二是地方立法應當凸顯本地區特色。我國幅員遼闊，各地野生動物資源差異較大，因此，地方在立法或修法的過程中應全面掌握本地的野生動物品種、數量、主要棲息區域及生活環境等相關信息的基礎上再做決策，而不是簡單照搬復制國家立法、部門規章或者其他地方的地方性立法。各地可以結合本地情況在國家禁食名錄的基礎上制定本地野生動物禁食目錄，添加相應的禁食動物。三是地方立法不應當惡意規避或者變相規避國家立法的強制性規范要求，如不能對野生動物保護目錄和國家禁止性規定惡意規避，或者通過“模糊規定”的方式變相變通，違背上位法的強制性要求。四是地方立法也應當注重立法質量的提升，注意在立法的過程中通過網絡公開征集意見、專家參與論證、公開聽證等方式吸收多方意見。
總之，鑒于野生動物群體引發重大公共衛生的可能風險，筆者重新檢視并反思了當前野生動物保護法律體系，從《野生動物保護法》及其配套措施、關聯立法、地方立法、緊急性立法四個角度系統評估和檢視了我國野生動物保護法律體系的現狀及其存在的問題，并對比英美及國際條約關于野生動物保護的立法，提出了重塑野生動物保護法律體系從理念到具體措施的五項建議。希冀這些建議為全面貫徹落實習近平總書記關于強化公共衛生法治保障的重要指示要求，健全野生動物保護法律體系，提供國家修法的參考可能。當然，野生動物保護法律的體系完善涉及面眾多，并非朝夕可就，未來還需要進一步細化的深入研究。
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文章名稱：野生動物保護法律體系之完善
