摘要
環(huán)境問題的復雜性給環(huán)境法帶來了巨大的壓力，使其需要有多種環(huán)境保護治理模式。美國四代環(huán)境法均是在原有的環(huán)境法律體系不足以應對新出現的環(huán)境問題時而產生和發(fā)展的。與前三代環(huán)境法相比較，美國第四代環(huán)境法提倡的“一體化多模式”環(huán)境治理將摒棄碎片化和單一化(或一刀切)的治理模式，通過關注生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系來增強人類對生態(tài)系統(tǒng)的修復能力，試圖以整體的、綜合的或協(xié)調的方式將多模式治理相連接，具有應對突發(fā)事件的能力和多元化管理模式的特征，并成為美國環(huán)境治理體系中的一個重要組成部分。此外，“一體化多模式”環(huán)境治理已經開始在實踐中得到應用，主要有環(huán)境治理實施者、環(huán)境問題的復雜性、環(huán)境信息與決策的相關性、創(chuàng)新性與治理能力相結合四方面內涵，符合社會—生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和動態(tài)性。目前我國環(huán)境治理模式存在“部門分散、地方分割”等諸多“碎片化”現象，借鑒美國第四代環(huán)境治理模式的成功經驗，需要在政策實施方面要積極貫徹落實“人與自然是生命共同體”思想;在環(huán)境理論方面要強調整體主義新生態(tài)觀;在環(huán)境實踐方面要注重基于綜合生態(tài)系統(tǒng)的治理方式。美國第四代環(huán)境法倡導的“一體化多模式”環(huán)境治理模式與我國學者提倡的綜合生態(tài)系統(tǒng)的管理模式都具有整體性、綜合性、可持續(xù)性的特點，是一種跨部門、跨區(qū)域、多元主體共同參與的治理體系，但由于相關環(huán)境決策和執(zhí)行的依據缺乏嚴格明確的強制性標準，導致美國第四代環(huán)境法仍然對生態(tài)系統(tǒng)的保護力度不足。
關鍵詞環(huán)境問題;美國第四代環(huán)境法;一體化多模式;環(huán)境治理;生態(tài)系統(tǒng)
中圖分類號D922.6
文獻標識碼A文章編號1002-2104(2019)11-0082-08DOI：10.12062/cpre.20190623
《法制與經濟》雜志創(chuàng)辦于1992年，為月刊(上、中、下)，國內外公司發(fā)行。上旬刊以報道廣西的政法綜治工作為主，報道中國及廣西經濟發(fā)展的熱點為鋪。中旬、下旬刊以刊登理論性文章為主，特別是涉及法制建設的理論性文章。
目前，許多學者用“代際”隱喻來描述環(huán)境法的演變。在美國，環(huán)境法“代際”概念的提出主要是從1970年頒布的《美國聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations，簡稱CFR)開始，實際晚于美國環(huán)境法的頒布。在此之后，隨著美國環(huán)境法的發(fā)展，相繼確立了三代環(huán)境法[1]。但是，據我們所知，美國在過去的四五十年間，環(huán)境法在調整范圍和監(jiān)管模式上仍然存在爭議。例如，環(huán)境監(jiān)管模式隨著一些企業(yè)的重點業(yè)務的改變而改變，具有模糊性和不穩(wěn)定性的特點[2]。而環(huán)境法作為調整“人—自然—人”關系的規(guī)則，目的在于協(xié)調人類與環(huán)境的關系[3]，在不斷地協(xié)調過程中發(fā)現，它不是在某種最優(yōu)平衡點上建立的，而是在適應形成這種平衡點的各種條件。通常我們會用“整體性、綜合性、相互關聯(lián)性”等詞匯來描述環(huán)境法的特征，就像環(huán)境法的許多理想目標一樣，這些天衣無縫的表述并不能準確地指導實踐，大多數是因為環(huán)境法在實施過程中具有不連續(xù)性和不可兼容性。
幾十年來，美國環(huán)境法一直試圖保護環(huán)境免受人類行為的破壞。理查德·拉撒路(Richard Lazarus)曾辯稱，“環(huán)境法已步入中年，已是灰頭土臉，需要更新。”[4]然而，隨著環(huán)境法地不斷發(fā)展，新一代環(huán)境保護制度的出現，解決了前人未解決或未充分解決的問題。美國環(huán)境法的最新版本是本文所提到的“第四代”環(huán)境法，它所關注的是一體化多模式(Integrationist and Multimodal)治理方式。
1美國四代環(huán)境法的概況與比較
1.1四代環(huán)境法的特征
20世紀70年代初，美國出現了第一代環(huán)境法，內容主要包括“命令與控制監(jiān)管、基于技術標準和法律訴訟規(guī)則”，以及其他污染預防技術—統(tǒng)稱之為“硬”方式或“國家干預”的方式，其作用是要求我們遵守規(guī)則[5]。美國第一代環(huán)境法具有“命令和控制”的監(jiān)管特點，也就是丹·塔洛克所說的法治訴訟(包括執(zhí)行環(huán)境法規(guī)的公民訴訟)和基于技術標準的污染控制。這一代環(huán)境法試圖通過主要由中央聯(lián)邦機構制定和控制的管制手段來治理污染，以防止對環(huán)境的損害。
第二代環(huán)境法是對以“命令和控制”監(jiān)管方式導致的監(jiān)管僵化和經濟效率低下的第一代環(huán)境法作出的回應。這一代環(huán)境法尋求引入監(jiān)管靈活性，提高效率，并通過成本效益分析、合規(guī)激勵、市場工具以及靈活協(xié)商的規(guī)則來利用市場激勵機制。第二代環(huán)境法的主要目標是通過以激勵行為，有效提高企業(yè)、個人和政府機構的環(huán)境績效，因此，市場和公私伙伴關系主導了第二代環(huán)境法，為治理環(huán)境提供了便利。第二代環(huán)境法試圖擺脫僵化和高成本的監(jiān)管方式，轉而注重成本和經濟問題，并在一定程度上推動所謂的“軟干預”監(jiān)管方式。
第三代環(huán)境法的特征不同于第一代環(huán)境法即基于“命令—控制”的監(jiān)管模式，也不像第二代環(huán)境法即關注“經濟效率和市場機制”。相反，第三代環(huán)境法強調在分散管理和集中管理過程中的社會政治利益。第三代環(huán)境法綜合了以監(jiān)管主導的第一代環(huán)境法和以市場主導的第二代環(huán)境法，具有可持續(xù)性，符合可持續(xù)性發(fā)展、環(huán)境正義、反身法(reflexive law)、協(xié)商解決機制、公眾參與、適應生態(tài)系統(tǒng)管理等特征[5]。不過，這些看似大雜燴的元素集合有一些包羅萬象的主題。第三代環(huán)境法主要關注整個環(huán)境系統(tǒng)，以過程為導向，從對具體環(huán)境結果的追求中抽身出來，致力于為環(huán)境保護提供某種法律框架和結構為前提[6]，使其在環(huán)境、社會和經濟上具有可持續(xù)性。其次由公眾參與或多方利益相關者的參與來實現的，這種參與旨在為環(huán)境保護提供合法依據，通過個人和組織的參與來改變環(huán)境的不可持續(xù)發(fā)展或社會不公平的行為，并改善環(huán)境管理中的社會反饋循環(huán)機制。因此，在第三代環(huán)境法中，權力下放的合作機制是制定新規(guī)則的重要組成部分，這些新規(guī)則將指導人類和社會行為走向環(huán)境保護、社會正義和經濟發(fā)展。第三代環(huán)境法關注新的領域，擴大了環(huán)境問題的范圍和我們對環(huán)境敏感度的理解，即擴大了可允許的干預范圍和更廣泛地看待環(huán)境法問題的角度。
第四代環(huán)境法是美國環(huán)境法的“最新一代”。也是本文的寫作重點，該部分主要討論阿諾德(Arnold)和岡德森(Gunderson)教授對最新環(huán)境法現狀的實質分析及對未來環(huán)境法發(fā)展的預測。第四代環(huán)境法的發(fā)展，在某些方面，是對前三代環(huán)境法的不足做出的回應，即否定前三代環(huán)境法所認為的，環(huán)境是一種靜態(tài)的物質，可以保護、維持，也可以像商品買賣那樣用于交易的觀點。在第四代環(huán)境法的研究中，阿諾德和岡德森教授更關注的是環(huán)境系統(tǒng)的彈性，他們認識到社會、法律和生態(tài)系統(tǒng)的演變是一個復雜、動態(tài)、相互適應、相互關聯(lián)的過程。支持第四代環(huán)境法的學者認為自然環(huán)境和人類環(huán)境是高度動態(tài)的，是由生態(tài)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和法律制度之間錯綜復雜的相互聯(lián)系所形成的。它的目標是通過關注生態(tài)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和環(huán)境治理機構之間的相互聯(lián)系來增強人類對生態(tài)系統(tǒng)的恢復能力。同時，還具有應對突發(fā)事件的能力和多元化管理模式特征。例如在美國建立不同類型的聯(lián)邦—州伙伴關系、多方利益相關者協(xié)作、以協(xié)商為主的激勵機制等。在第四代環(huán)境法中，主張法律是用來刺激和支持“適應性”治理的，盡管在此之前法律實際上是作為適應性治理的障礙。
1.2第四代環(huán)境法與前三代環(huán)境法的對比分析
每一代環(huán)境法都是在特定的時代背景下產生，沒有哪代環(huán)境法能取代上一代環(huán)境法，新一代的環(huán)境法都是在原有的環(huán)境法基礎上進一步發(fā)展。盡管有時只在方法上或法律調整的優(yōu)先順序上做了修改，甚至這些方法會被取代、拋棄，但至少從之前的成功或失敗經驗中吸取了教訓。盡管如此，這四代環(huán)境法的發(fā)展對當今及未來環(huán)境問題的保護都做出不可估量的貢獻，表1顯示了四代環(huán)境法之間的比較。
與前三代環(huán)境法不同，第四代環(huán)境法將有效地利用多種方法和手段，并通過各種連接點將它們結合起來。因此，它不僅僅提高環(huán)境治理的能力，更是一股力量，促進和變革環(huán)境法的發(fā)展。此外，第四代環(huán)境法中的一體化多模式治理的演變將加強與其他相關法律和政策的聯(lián)系，包括《水法》、《能源法律和政策》等。當然，一體化多模式管理將是新一代環(huán)境法和環(huán)境政策發(fā)展的必然趨勢。然而，由于政治、經濟、社會和文化力量的阻礙，使得前三代環(huán)境法難以有效地實現人與自然和諧共處。
在這一演變過程中，“適應性”治理模式是一種需求，因而成為第四代環(huán)境法中的一個關鍵特征。目前對環(huán)境法未來發(fā)展趨勢的研究，主要集中在環(huán)境法如何適應環(huán)境現狀的問題上，而不是著眼于環(huán)境法是否會適應環(huán)境。為了真正響應對新的適應辦法的需求，即將實施的法律制度更需要靈活性。美國第四代環(huán)境法最突出的特征是，它將摒棄碎片化和單一化(或一刀切)的治理模式，支持“一體化多元模式”。就像阿諾德(Arnold)教授所描述的“在環(huán)境治理中使用的多元治理模式或方法是指至少可以有三種不同的治理方式。”[5]多元化治理模式會涉及使用多種類型的政策工具，例如命令和控制監(jiān)管、侵權責任、公共教育和市場激勵等。在美國，多元化治理模式也可以描述為使用多個特定的機構或機制來治理環(huán)境，如美國魚類和野生動物服務機構、美國森林服務機構、國家野生動物保護機構、國家自然資源機構、木材行業(yè)組織機構、特定的木材公司、地方政府、環(huán)保團體、當地的民間團體、學校、非正式的多方參與團體、聯(lián)邦法院、州法院等。簡而言之，即利用多個機構、組織、團體或權威機構從事環(huán)境治理工作。關鍵是如何在最佳時機通過“協(xié)調或協(xié)作”的方式使多元化治理工具達到一種最好的治理模式。例如，改變?yōu)l危物種或受威脅物種的主要棲息地的聯(lián)邦法規(guī)與保護敏感棲息地的地方區(qū)域法規(guī)盡管都符合“命令和控制”治理模式，但兩者的法規(guī)要求并不完全相同。在對這個新興治理環(huán)境體系的構建中，新模式將不僅僅是“附加的或具有競爭性的”，而是“將其成為一種促進和變革環(huán)境治理的力量”。正如阿諾德教授所言“這種多模式治理方式，使得新一代具有適應性的環(huán)境法在本質上是多中心化的，利用各種不同的環(huán)境治理工具，從多種解決環(huán)境問題方案中尋找最佳結果。”[7]
2“一體化多模式”治理方式的具體內容
2.1“一體化多模式”的內涵
由于環(huán)境問題的復雜性與多樣性，促使環(huán)境法體系變得更加一體化[8]。“一體化多模式”治理試圖以整體的、綜合的或協(xié)調的方式將多模式治理連接或者是連接一個系統(tǒng)的多個方面的過程[9]。之所以使用“一體化多模式”這個詞，是因為生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)以及子系統(tǒng)的復雜性和多維性幾乎不可能只使用同一種治理方式就能解決整個環(huán)境問題。復雜的環(huán)境系統(tǒng)特征是多樣的、不連續(xù)的、甚至是混亂的，這種混亂迷惑了人類的認知能力，導致其無法真正掌握和實現完整而純粹的環(huán)境治理結果[10]。
理論上，“一體化多模式”包括三層含義。首先，在問題框架層面上，環(huán)境法和環(huán)境政策漸漸開始關注生態(tài)系統(tǒng)內的關聯(lián)性、社會系統(tǒng)內的關聯(lián)性以及這兩種系統(tǒng)之間的關聯(lián)性。人們將越來越多地以綜合或相互聯(lián)系的角度來理解問題，例如有些環(huán)境問題跨越了不同領域或學科，在不同空間和時間上產生了不連續(xù)性的影響或不同類型的問題。其次，在對這些問題的應對措施的制定和實施上，法律、政策、計劃、行動等，將越來越需要社會上多個機構、組織、社團和個人的相互聯(lián)系、相互協(xié)作、共同行動。最后，在反映或解決方案本身的層面上，環(huán)境法面臨著挑戰(zhàn)，需要對不同的治理工具和方法做出調整。
在環(huán)境法中，依據相關理論得出，“一體化多模式”治理方式正在興起，并將作為環(huán)境治理制度體系中的一個重要組成部分。環(huán)境問題的復雜性給環(huán)境法帶來了巨大的壓力，使其需要有多種保護治理模式。此外，“一體化多模式”環(huán)境治理已經開始在實踐中得到應用，并取得良好的效果，以下是對環(huán)境法律“一體化多模式”治理結構中的四個連接點的具體分析。
連接點一，環(huán)境治理實施者
在一個復雜而充滿活力的社會體系中，沒有哪一個行動者、團體或機構能夠有效地解決大規(guī)模、嚴重的環(huán)境問題，也沒有哪一個行動者、團體或機構能夠不受其他行動者、團體或機構的影響而單方面采取行動。關于多方環(huán)境治理實施者相互協(xié)作的一個難點是，“一體化多模式”環(huán)境治理能夠在多大程度上使合作行為者或利益相關者之間達成共識。許多“新治理”理論的一個中心特征是，借助第三方污染治理企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模效應，以及在完成污染治理目標上的成本和效果優(yōu)勢，來實現降低企業(yè)治污成本、提高治污效率之目標[11]。然而在美國，為了避免在價值取向和結果取向中做出權衡，并沒有建立嚴格的法律或制度，容易導致環(huán)境治理實行者實施無效的、含糊的或無法執(zhí)行的計劃。
連接點二，環(huán)境問題的復雜性
一體化多模式治理方式的第二個連接節(jié)點集中于復雜的環(huán)境問題具有多樣性等特征以及對這些問題的社會反應。例如，環(huán)保部門和自然資源管理部門負責監(jiān)管的生態(tài)系統(tǒng)保護被認為比傳統(tǒng)的按政治區(qū)域劃分管轄的環(huán)境問題治理方式更可取[12]。關于環(huán)境治理目標的多功能性問題，我國郭武教授提出的環(huán)境法所蘊含的增益性功能據以產生的主動性、“計劃性”制度和機制，對法治實踐具有預測功能。這一功能一方面改變環(huán)境法律制度生成的內在邏輯，使超越“回應型法”進而形成超前性、預斷性環(huán)境立法的制度生成方式成為可能，另一方面將直接對環(huán)境法治的運行過程產生重大影響[13]。例如，美國地方氣候變化行動計劃在聯(lián)系地方活動、外部條件方面的影響更大、更具有靈活性，以及在應對氣候變化方面發(fā)揮著關鍵作用。此外，一體化多模式治理方式考慮了不同規(guī)模的系統(tǒng)功能范圍，并試圖尋找適當的連接節(jié)點。
連接點三，環(huán)境信息與決策的相關性
隨著環(huán)境法體系的不斷完善，如何通過一體化多模式的治理方式產生和傳播環(huán)境信息是目前需要討論的話題之一，這些信息通常由許多不同的環(huán)境行為者、環(huán)保機構、環(huán)保組織以及環(huán)保團體搜集，可為環(huán)境決策者在做出相關環(huán)境決策時提供真實數據依據。例如，在美國綠色建筑協(xié)會驅動下的LEED認證項目中提供的環(huán)保信息和建議有效地減少住戶對環(huán)境產生的負面影響，在美國部分州和一些國家已經被列為當地“綠色建筑”的法定強制標準。又如，在流域規(guī)劃過程中產生和收集的信息，這些信息不僅為流域內的決策者提供決策依據，說明對流域潛在的影響因素，同時這些信息也被用在聯(lián)邦和州的監(jiān)管項目、土地開發(fā)設計和其他流域的管理中。盡管如此，一體化多模式治理的一個重要組成部分是關于人類行為和環(huán)境條件之間復雜關系的信息，無論是通過法規(guī)、標準規(guī)范還是通過實踐，均應當被考慮和用在決策當中。同樣，一體化多模式治理要求及時反饋，通過反饋信息，針對不同環(huán)境計劃進行修改、調整或做出新決策，這樣才能更好地采取措施或有效考慮決策的結果。否則，“一體化多模式”的使用只有外觀，而沒有實質的內容，無法有效治理環(huán)境。
連接點四，創(chuàng)新性與治理能力相結合
一體化多模式治理的第四個連接節(jié)點是將創(chuàng)新與環(huán)保機構或環(huán)保組織的治理能力聯(lián)系起來。盡管目前的環(huán)境制度會帶來短期的環(huán)境收益，但隨著環(huán)境系統(tǒng)的完善及人們的環(huán)保意識提高，需要環(huán)保機構或環(huán)保組織在不斷發(fā)展的外在條件和壓力下增強自身的創(chuàng)新能力及應對能力。例如，提高各種不同的環(huán)境治理模式或治理方法的可適用性，加快適應環(huán)境的能力。這種可適用性的提高可能與環(huán)境體系結構的完善有關，也可能與通過網絡或共享平臺生成并傳播的創(chuàng)新理念有關，或者與改進的信息生成技術、監(jiān)視結果、評估(循環(huán)反饋)中吸取的經驗教訓有關[14]。同樣，如果多種環(huán)境治理模式分散但又充分地聯(lián)系在一起，以避免各治理模式相互破壞或相互沖突，那么利用多種模式治理是一種存在風險且效果顯著的戰(zhàn)略。例如，我們看到各級環(huán)保機構、多方參與者、甚至環(huán)保團體在選擇使用不同的環(huán)境治理工具以應對土地使用對河流、水質、居民供水情況的影響時，都需要考慮各種治理模式的適用程度。然而，這種適用度是雙向的，環(huán)保機構和組織需要投入人力、物力和相關資源來進行治理模式的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的單一化和高度碎片化的環(huán)境治理模式阻礙了環(huán)保機構和環(huán)保組織提高其創(chuàng)新能力，從而影響治理環(huán)境的效果。
然而，如果我們要想改善環(huán)境或促進環(huán)境法的發(fā)展，首先需要了解環(huán)境法產生的背景和發(fā)展歷程。我們必須從環(huán)境法特有的角度來進行研究。結合法律多元化特點來看，環(huán)境法的體系是復雜的，而且具有自適性，這表明我們在學習環(huán)境法律過程中應不斷適應環(huán)境的變化，不管這種變化是好的、壞的還是中立的[15]。通過對一體化多模式環(huán)境治理的理論和實證考察，我們能夠更好地評估其在實現環(huán)境治理、應對我們當前和未來環(huán)境問題以及協(xié)調社會和環(huán)境等方面的有效性。此外，一體化多模式的環(huán)境治理仍需要在復雜的社會環(huán)境背景下繼續(xù)改進與發(fā)展，一體化多模式治理如果要達到改善環(huán)境的目的，就需要不斷地與環(huán)境發(fā)展相適應。
2.2“一體化多模式”治理方式的目的和意義
如上所述，一體化具有整體性，具體指把部分結合成為一個整體的過程。這個過程的預期結果也是完整的。在可持續(xù)發(fā)展的背景下，主要是指環(huán)境的完整性。或者更準確地說是指人類發(fā)展的同時也要維持著植物、動物與人類生命的平衡發(fā)展，并且必須允許這種發(fā)展持續(xù)下去。目的是想通過保護生態(tài)系統(tǒng)的彈性、多樣性和完整性，確保包括空氣、水和土壤在內的基本自然生命系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展意味著生態(tài)功能的存在是持久的，體現人與自然是生命共同體理念，也是人類社會發(fā)展所不可或缺的理念。環(huán)保專家也使用“生態(tài)系統(tǒng)”或“生態(tài)系統(tǒng)服務”一詞來強調自然生態(tài)系統(tǒng)維持并滿足人類生活條件的過程[16]。“一體化多模式”是在可持續(xù)發(fā)展的背景下產生的，因此，相對其他環(huán)境治理模式，它具有優(yōu)先性和不可替代性[17]。
在可持續(xù)發(fā)展背景下的“一體化多模式”治理，需要明確生態(tài)閾值以確保達到生態(tài)完整性的目標。生態(tài)閾值界限的規(guī)定，限制了人類活動對生態(tài)的破壞，此外，還需要法律加以明確規(guī)定，將對生態(tài)閾值的界定納入法律框架，作為全面、可審查、可執(zhí)行的法律法規(guī)。例如對空氣、土壤、生物多樣性的生態(tài)閾值界定。只有將其作為法律規(guī)定的實質內容，才能更好的實施環(huán)境治理。在某種程度上，一體化多模式環(huán)境治理也可以被看作是新一代國際環(huán)境治理的種子，這種治理模式能夠更有效地改善環(huán)境[5]。然而，在現實中，未能真正實現保護生物多樣性和特定物種的目標，因此，必須構想出一種新的理論，以產生一種新型的、更有效的環(huán)境治理模式，一體化多模式環(huán)境治理模式就是其中的一種創(chuàng)新治理模式[18]。但是，我們不能只從理論上探討治理模式本身的利與弊，還要看實際的執(zhí)行情況。在環(huán)境法實施層面上，效率是關鍵，實際落實推動環(huán)境改善的進度。
從執(zhí)行的角度重構環(huán)境法時，“一體化多模式”的環(huán)境治理仍然發(fā)揮著重要作用。實際上，環(huán)境問題的復雜性增加了執(zhí)行的難度。治理模式的落實必須根據環(huán)境問題的變化進行調整，比如在氣候變化時期的物種保護問題，日益復雜且存在多方利害關系。因此，需要用“一體化多模式”的治理方法解決。如果新一代環(huán)境治理是多模式的，并且具有一體化的性質，那么從根本上說，利于獲取協(xié)同效應。當今，環(huán)境治理問題已經涉及到國際層面、國家層面以及國家以下各級監(jiān)管機構之間的層面。在很大程度上，全球環(huán)境治理中的“一體化多模式”治理方式的出現將更加注重把多元管理模式融合一體并納入環(huán)境治理體系中。美國“一體化多模式”的環(huán)境治理不是孤立發(fā)生的，而是與全球環(huán)境治理緊密相連，從而認識到類似的發(fā)展趨勢已經開始出現，從特殊視角為理解美國國內環(huán)境政策提供重要信息，特別是當它涉及到全球重大環(huán)境問題，如氣候變化等，可以提出改進方案。“一體化多模式”治理的實施證實了之前分散式治理模式存在的不足，甚至證明了分散式治理會取得適得其反的效果。因此，實現“一體化多模式”治理對于應對全球復雜的環(huán)境問題至關重要。
正如阿諾德(Arnold)教授所說，“一體化多模式”環(huán)境治理的出現，大部分是因為由復雜的、潛在變化、多樣化、多重集合的環(huán)境問題導致，且在現行環(huán)境法代際交替中并沒有重視解決方案甚至在回避解決的辦法。他列舉了美國水資源、土地利用和氣候變化等交叉的環(huán)境問題來說明這一類的環(huán)境問題，這些問題是導致多種治理模式融合為一體的驅動因素。例如，為了保證水源的充足性和可用性，不僅需要考慮《清潔水法》對允許工廠直接排放的規(guī)定，還需要考慮州和地方政府頒布的《土地利用政策》，同時，還需要考慮氣候變化的影響因素。阿諾德教授以魯爾和薩爾茨曼的研究為基礎，將這種環(huán)境治理模式描述為“政策叢林中的超級政策叢林”，因為許多相互作用的組合為實現環(huán)境治理創(chuàng)造了一個良好的社會—法律體系[19]。在美國第四代環(huán)境法發(fā)展的背景下，“適應性法”(Adaptive law)的概念隨著阿諾德等教授的提出，在某種程度上，也具有“一體化多模式”的特點[20]。其核心觀點是，法律本身必須根據不斷變化的社會和生態(tài)條件而改變，并以促進社會和生態(tài)系統(tǒng)恢復力的方式來實現。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)目前的運作，似乎正在展示其適應能力。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)下談判的具體軌跡表明，它的適應是朝著更大程度上的“一體化多模式”治理的方向發(fā)展，而不是像《京都議定書》那樣自上而下、結構相對僵化，而且只關注單一的溫室氣體排放問題。
2.3對美國第四代環(huán)境法治理模式的利弊分析
美國第四代環(huán)境法有足夠的能力應對復雜的環(huán)境問題，進而也開始迎接全球環(huán)境和嚴峻地區(qū)的環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，如生態(tài)系統(tǒng)、水文系統(tǒng)和全球氣候系統(tǒng)等[21]。因此，在對龐大的環(huán)境治理體系進行改革來應對復雜的環(huán)境問題的背景下，能夠更好地理解環(huán)境治理模式向“一體化多元模式”的轉變過程。
首先，美國第四代環(huán)境法提倡的環(huán)境治理理念與環(huán)境治理模式本質上是漸進的關系。隨著時間的推移，在環(huán)境治理系統(tǒng)能力方面的提高不僅僅是漸進式或小范圍內的提高，而是巨大的、甚至是轉型的提高。第二，美國第四代環(huán)境法對彈性科學的運用允許開發(fā)和適用嚴格的標準，這些標準更符合社會—生態(tài)的復雜性和動態(tài)性，而不僅是靜態(tài)嚴格的規(guī)則，旨在維持或治理現有環(huán)境使其完全恢復到某種擾動前的狀態(tài)[22]。例如，根據相互聯(lián)系的社會—生態(tài)系統(tǒng)的變化作為主要驅動力量來制定標準。這樣的標準起到預先警告的作用，即不能試圖接近生態(tài)系統(tǒng)不可逆轉的生態(tài)閾值。同時還要考慮社會系統(tǒng)的復原力、環(huán)保機構的復原力以及生態(tài)系統(tǒng)的復原力，統(tǒng)稱為多元復原力[23]。第三，社會—生態(tài)復雜性是社會系統(tǒng)無法單一“解決”或簡化的問題。因此，承認并圍繞社會—生態(tài)系統(tǒng)復雜性構建的環(huán)境法律框架比之前忽視或逃避這一現實的環(huán)境法律框架更具有可行性，可見，美國第四代環(huán)境法試圖解決社會—生態(tài)系統(tǒng)復雜性的問題。最后，美國第四代環(huán)境法的特點主要以非正式或緊急反饋循環(huán)路徑的方式達到“一體化多模式”環(huán)境治理的目的[24]。
我們在看到美國第四代環(huán)境法對環(huán)境治理問題作出貢獻的同時，也應該看到其存在的不足。首先，美國第四代環(huán)境法中提倡的“一體化多模式”的治理方式目前只是一個美好的發(fā)展趨勢，而并沒有真正的轉變。這將意味著暫且只能在小范圍內漸進式的提高生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的彈性和適應性，而不足以改善整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的不足。第二，美國第四代環(huán)境法仍然會對生態(tài)系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)的保護力度不足，因為相關環(huán)境決策和執(zhí)行的依據缺乏嚴格明確的強制性標準。沒有任何規(guī)則、標準或問責機制來限制這種靈活性，而這種靈活的執(zhí)行方式會助長對環(huán)境的開發(fā)和破壞行為。第三，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復雜性依然存在，美國第四代環(huán)境法可能會考慮相互關聯(lián)的社會—生態(tài)系統(tǒng)的復雜性，但這種認識本身并不足以建立有彈性的環(huán)保機構并對這種復雜性在一定程度上做出回應。美國社會現在面臨的環(huán)境問題，以及未來將面臨的環(huán)境問題，無論采用哪一代環(huán)境法，都將難以解決這一問題。最后，無論是適應性環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境法還是環(huán)境治理均存在一定的局限性，即未能將循環(huán)反饋的理論轉化為循環(huán)反饋的路徑。在大多數環(huán)境案例中，很少建立正規(guī)的監(jiān)管體系和嚴格的評判標準，此外，根據相關環(huán)境監(jiān)測和評估的結果，我們也需要對環(huán)境政策進行評估與改進，同時強調環(huán)境治理過程如果沒有嚴格的標準和流程來評估，那么就無法基于這些評估結果進行治理決策上的調整。
3“一體化多模式”治理方式對中國的啟示
環(huán)境問題的公共性、廣泛性和長遠性，決定了環(huán)境治理必須是系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理。經過30多年的努力，我國形成了“國務院統(tǒng)一領導、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、地方政府分級負責”[25]的環(huán)境治理模式，雖然取得一定成效，但隨著新的環(huán)境、經濟、社會及國際形勢的發(fā)展，這種環(huán)境治理模式存在的“部門分散、地方分割”等諸多“碎片化”現象也逐一暴露出來[26]。通過對美國第四代環(huán)境法“一體化多模式”治理方式的具體了解及利弊分析，結合我國具體國情，在政策實施、環(huán)境理論以及環(huán)境實踐方面均得到一定程度的啟發(fā)。
3.1積極貫徹落實“人與自然是生命共同體”思想
2017年10月，黨的十九大報告中提出“人與自然是生命共同體”思想，不僅表明中國生態(tài)文明時代的到來，同時強調“人與自然是生命共同體”思想是新時代的必然要求。“我們必須對人類法律重新塑造以使人的行為同永恒不變的自然法則相協(xié)調”[27]。由于美國第四代環(huán)境法才剛剛開始發(fā)展，我們還不能準確地描述構成它的主要框架與影響要素。但是，我們可以對其核心內容進行一個相對有根據的描述，即面臨日益嚴重的生態(tài)環(huán)境惡化現狀以及所產生的環(huán)境政策要求，將推動新一代環(huán)境法走向“一體化多模式”治理的方式，它摒棄傳統(tǒng)的碎片化和單一化(或一刀切)的治理模式，用以解決復雜化、多樣化、動態(tài)化的環(huán)境問題。對環(huán)境治理的“一體化多模式”概念的提出也反映了人們對環(huán)境治理對象和治理過程的復雜性的理解以及在開發(fā)新的治理方式時對這種理解的應用。在傳統(tǒng)的環(huán)境法理念無法有效應對今天的環(huán)境問題時，必然面臨著在原有環(huán)境法理論的基礎上對環(huán)境治理方式繼續(xù)進行革新與發(fā)展。環(huán)境治理模式的發(fā)展首先受到環(huán)境法理念的影響，只有對傳統(tǒng)環(huán)境法理念重新進行定義，積極貫徹落實“人與自然是生命共同體”思想，才會真正的實現環(huán)境保護，從而達到人與自然和諧共處的局面。
3.2強調整體主義新生態(tài)觀
美國第四代環(huán)境法提倡的“一體化多模式”治理方式體現了環(huán)境法理論中的整體主義。從環(huán)境倫理的角度來看，“環(huán)境法作為人類在自然環(huán)境中如何生存的法律規(guī)范體系”[28]主要解決人與自然的矛盾，協(xié)調人與自然的關系。因此，在環(huán)境法中關于整體主義共有三種學說：第一，生物中心整體主義，其中所有生物被認為是與自然環(huán)境共存的整體;第二，生態(tài)中心整體主義或環(huán)境整體主義，即它將自然系統(tǒng)視為一個整體;第三，人類中心整體主義，它將人類視為自然的一部分，同時也是一個獨特的整體實體。目前許多學者對整體主義進行分類概括，主要有：實體整體論、人類中心整體論、等級制整體論和普遍的宇宙整體主義。
實體整體論認為每一類實體都具有獨特的特征，這些特征與其組成部分不同，并將其統(tǒng)一定義為一個整體。人類中心整體主義將人類視為整體，突出了人類身體和靈魂之間相互滲透，相互依存的本質。而環(huán)境不一定被認為是整體中的一部分，在這種整體主義中，人類與環(huán)境的關系視為互補關系。分層整體主義將宇宙的整體視為一個完整系統(tǒng)，他們之間具有子系統(tǒng)和超系統(tǒng)的關系，形成一個等級。普遍的宇宙整體主義通過整合宇宙中的所有元素并將其作為一個整體發(fā)生變化。在這個模型中，人類是宇宙中不可分割的一部分，人類以及所有獨立的實體，無論是生命體還是非生命體，都必須在整個宇宙中以整體形式來理解。羅杰斯認為單一的人類和單一的環(huán)境是開放系統(tǒng)領域中的獨特領域，這表明宇宙是整體的領域，作為整體的領域被視為不可分割的，這些觀點符合實際整體主義的原則。強調整體主義新生態(tài)觀，重新肯定人與自然之間天然的和諧關系，有利于我國環(huán)境治理模式的完善。
3.3注重基于綜合生態(tài)系統(tǒng)理論的調整方式
美國第四代環(huán)境法所采取的、基于一體化多模式的調整方式，其實就是目前中國環(huán)境法學者強調的、基于綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論(包括綜合生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理)的調整方式。所謂綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM)是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，以達到創(chuàng)造和實現經濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處[29]。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理要求采用合理的管理方法來處理生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和動態(tài)性問題，并要求試圖解決生態(tài)系統(tǒng)功能認識上的不足。因生態(tài)系統(tǒng)進程是非線性的，且進程的結果具有滯后性、不連續(xù)性、不確定性的特點，因此，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理必須能處理這樣的不確定因素，而且應該及時反饋在實踐和研究中探索的內容。即使在因果關系還沒有完全被科學確定的情況下，也需要采取相應措施，以免對環(huán)境造成嚴重后果。
綜上可知，美國第四代環(huán)境法倡導的“一體化多模式”環(huán)境治理模式與我國學者提倡的綜合生態(tài)系統(tǒng)的管理模式都具有整體性、綜合性、可持續(xù)性的特點，是一種跨部門、跨區(qū)域、多元主體共同參與的管理系統(tǒng)，不僅著眼于短期的環(huán)境治理，而且還要考慮生態(tài)系統(tǒng)的長期可持續(xù)發(fā)展，同時，兩者均屬于適應性管理，即因地制宜，對新出現的環(huán)境問題及時作出管理策略上的調整，以便靈活應對。但目前我國綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念還不夠明確，缺乏具體的生態(tài)系統(tǒng)管理制度，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體制有待進一步完善。
4結語
阿諾德教授所描述的美國第四代環(huán)境法中的“一體化多模式”環(huán)境治理似乎反映了比美國任何時期環(huán)境法提出的治理模式都可靠有效。通過近期國際環(huán)境法的發(fā)展趨勢表明，在全球范圍內也出現了類似的“一體化多模式”的環(huán)境治理方式即基于綜合生態(tài)系統(tǒng)方法理論的環(huán)境治理方式，這種管理模式與美國第四代環(huán)境法所討論的環(huán)境治理模式和世界其他地區(qū)的環(huán)境治理模式相關聯(lián)。同時也表明，“一體化多模式”環(huán)境治理將在全球環(huán)境治理的研究中得到關注，此外，還要考慮參與全球環(huán)境政策的工具以及權力的范圍等因素。從這個視角來看，主張“一體化多模式”環(huán)境治理方式，有可能對大規(guī)模復雜的全球環(huán)境問題采取切實有效的行動，如果還按照過去幾十年來單一化、碎片化和規(guī)模化的模式來理解，那么這些問題似乎難以解決。盡管如此，仍需要強調這一觀點對今后研究全球環(huán)境問題的重要性，更重要的是，“一體化多模式”治理方式的實施不僅促進環(huán)境政策的發(fā)展，同時還可能大大提高人類應對全球環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。
毫無疑問，隨著時間的推移，我們今天的環(huán)境狀況比之前有所改善，我們所采用的環(huán)境治理模式也在逐漸改進。在美國，仍會以國家干預的方式來引導人們加強對環(huán)境的關注與治理。雖然在一定程度上鼓勵人們關注環(huán)境問題，但并不能作為一種最佳方式為國家實現環(huán)境治理提供基礎。僅憑所謂的干預主義成功案例，并不應成為在制定未來環(huán)境政策時的依據。當然，并沒有證據表明，美國政府采取嚴厲的監(jiān)管手段是減輕或防止環(huán)境損害的最佳選擇，或者，也沒有證據表明它是所有治理手段中的最佳選擇。事實上，當頒布新一代的環(huán)境法和環(huán)境政策時，環(huán)境政策制定者應該反思這樣一個問題，目前制定的環(huán)境法規(guī)，以及它在政府監(jiān)管中的位置，是否會阻礙人們實現環(huán)境治理的最佳途徑。
(編輯：于杰)
參考文獻
[1]MILLEF J G. A generational history of environmental law and its grand themes： a near decade of garrison lectures[J]. Pace environmental law review， 2002，19(2-3)：501-514.
[2]BINDER D. Looking back to the future： the curmudgeons guide to the future of environmental law[J]. Akron law review， 2013，46：993.
[3]呂忠梅.環(huán)境法原理[M].上海：復旦大學出版社，2017：28.
[4]LAZARUS R J. The greening of America and the graying of United States environmental law： reflections on environmental laws first three decades in the United States[J]. Virginia environmental law journal， 2001，20：104.
[5]ARNOLD C A. Fourthgeneration environmental law： integrationist and multimodal[J]. William & Mary environmental law and policy review， 2011，35：771-791.
[6]譚冰霖.論第三代環(huán)境規(guī)制[J].現代法學，2018(1)：124.
[7]ARNOLD C A. Working out an environmental ethic： anniversary lessons from mono lake[J]. Wyoming law review， 2004(4)：1.
[8]FISHMAN R L. The divides of environmental law and the problem of harm in the endangered species act[J]. Indiana law journal， 2008，83：661-663.
[9]FOLKE C， PRITCHARD L， BERKES F， et al. The problem of fit between ecosystems and institutions： ten years later[J]. Ecology and society， 2007(12)：30.
[10]BROWN K. Human development and environmental governance： a reality check[R]//Governing sustainability， 2009：32.
[11]劉長興.污染第三方治理的法律責任基礎與合理界分[J].法學，2018(6)：182.
[12]LORD C P， STRAUSS E G. Natural cities： urban ecology and the restoration of urban ecosystems[J]. Virginia environmental law journal， 2003，21：317-325.
[13]郭武.論中國第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢[J].法商研究，2017(1)：91.
[14]DOREMUS H. Precaution， science， and learning while doing in natural resource management[J]. Washington law review， 2007，82：547-568.
[15]NOURSE V， SHAFFER G. Varieties of new legal realism： can a new world order prompt a new legal theory [J]. Cornell law review， 2009，95：61.
[16]DAILY G D. Natures services： societal dependence on natural ecosystems [M]. Washington DC： Island Press， 1997：65.
[17]CONSTANZA R， et al. The value of the worlds ecosystem services and natural capital [J]. Nature， 1997(15)：253.
[18]LONG A. Global integrationist multimodality： global environmental governance and fourth generation environmental law[J]. Environmental and sustainability law， 2015，21：170.
[19]RUHL J B， SALZMAN J. Climate change， dead zones， and massive problems in the administrative state： a guide for whittling away[J]. California law review， 2010，59：80.
[20]ARNOLD C A， GUNDERSON L. Adaptive law and resilience[J]. Environmental law review， 2013，43：10426-10428.
[21]YANG T， PERCIVAL R. The emergence of global environmental law[J]. Ecology law quarterly， 2009，36：615.
[22]CRAI G R， BENSON M H. Replacing sustainability[J]. Akron law review， 2013，46：841-862.
[23]KARVONEN A. Politics of urban runoff： nature， technology， and the sustainable city[M]. MIT Press， 2011：156.
[24]FELDMAN D， INGRAM H. Making science useful to decision makers： climate forecasts， water management， and knowledge networks[J]. Weather， climate & society， 2009(9)：1.
[25]周建鵬.區(qū)域環(huán)境治理模式創(chuàng)新研究——以湘黔渝“錳三角”為例[M]. 北京：光明日報出版社，2015：2.
[26]蔡立輝，譚海波.論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角[J].社會科學，2010(8)：12-19.
[27]ROBINSON N A. Comparative environmental law perspectives on legal regimes for sustainable development[J]. Widener Law Symposium Journal， 1998(3)：247.
[28]呂忠梅.環(huán)境法的新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000：1.
[29]蔡守秋.人與自然關系中的倫理與法(下)[M].湖南：湖南大學出版社，2009：95.
本文由中國期刊網首發(fā)，一個權威專業(yè)的學術論文發(fā)表知識網。
文章名稱：論美國第四代環(huán)境法中“一體化多模式”的治理方式
