〔摘要〕 北洋時期，鐵路技術人才培養的主導權逐漸被中央政府交通部所控制，技術人員也被納入官僚體系之中，技術官僚成為新型文官的構成部分。技術官僚與技術管理機構主要集中在中央一級，中央與地方政府在產業行政的專業化管理能力上的差異愈趨加大，中央部門的技術優勢有效地遏制了鐵路管理中地方分權的勢頭。鐵路部門中技術官僚體系的成型，與清末以來鐵路集權化管理體制的進程是相契合的。此既可視為技術與政治關聯性增強的典型，也折射出鐵路與其他交通行業、工商實業部門的差異性。鐵路技術自主化所衍生的路權嬗變，也是近代中國集權化政治的構成要素之一。
〔關鍵詞〕 北洋時期;技術官僚;鐵路;交通部
〔中圖分類號〕K258 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769(2019)06-0135-10
《春秋》堅持為社會主義服務的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風，傳播先進的科學文化知識，弘揚民族優秀科學文化，促進國際科學文化交流，探索防災科技教育、教學及管理諸方面的規律，活躍教學與科研的學術風氣，為教學與科研服務。
鐵路規劃、修筑和管理需要專門的技術人才和管理人才。在近代中國鐵路的起步階段，表現出對外國資本和技術的高度依賴，“借材異域”現象較之其他產業部門更為突出。為擺脫列強對華鐵路控制，實現鐵路技術的自主化是近代中國鐵路管理發展的內在要求，培養鐵路工程技術人員，擴大技術官員行政管理權限，是與鐵路發展相伴而生的。①在近代中國，存在著鐵路行業管理中央集權化的趨勢，與此相適應，技術教育的主導權和技術人才的控制權，逐步由地方轉向中央政府。清末時期，中央與地方均承擔鐵路人才培養責任。地方所辦的鐵路學堂受到各種因素的影響，尤其受到財力的制約，大都難以持久。民國以后，隨著中央集權化交通行政管理體制逐步定型，技術人才培養的主導權完全控制在中央政府手中，同時將技術人員納入官僚體系之中，技術官僚成為新型文官的構成部分。技術官僚是指政府中擁有專業背景、進行業務性管理的中高層官員。技術官僚與其他官僚的區別在于接受過專業教育與訓練，具有事務官的特點。“技術官僚往往是技術滲入國家的發展的明顯結果。技術官僚不是政治當事人，但往往對政治當事人產生影響。”②這類官僚是工業社會治理過程中出現的專業技術人才，他們被賦予了一定的行政職權，為轉軌時期的威權政治提供了較為理性的治理基礎。技術官僚不僅是產業行政管理的主要參與者和決策者，要解決專業技術問題，還要擔當起利益整合、意見表達的行政責任。③北洋時期，因為政體的影響，技術官僚呈現出較為獨特的演進軌跡，既有著集權文化的背景，也有著自身的局限，作用是有限的。
一、鐵路人才培養體系由分散趨于集中
山海關北洋鐵路官學堂是晚清第一所專門培養鐵路技術人才的教育機構。1896年，盛宣懷在上海創辦南洋公學。1900年夏，在新建的上院(即大學)內設立鐵路班，收容因戰亂南遷的北洋師生。鐵路班被蔡元培稱為南洋公學“高等教育之發端”。④1909年9月，郵傳部鐵路管理傳習所成立。山海關鐵路學堂與南洋大學鐵路專科是中央政府直接控制的新型交通專業人才培養機構。在晚清時期，鐵路專業學堂辦學主體多元化，在技術人才的培養上，中央與地方都參與其間。只是這種中央與地方同時辦學的格局，僅僅出現在清季最后幾年地方興辦鐵路熱潮中，地方辦鐵路學堂的基礎并不穩固。
張之洞較早提出要重視培養鐵路專門人才。1896年2月，他在《創設陸軍學堂及鐵路學堂折》中稱，地方也要創辦鐵路學堂，為地方發展鐵路儲備人才，“備本省他時之用”。⑤1906年，張之洞籌撥經費收購日本東京路礦學堂后，遷徙校舍至小石川區水道町，改名湖北鐵路學堂。該校聘請日本巖倉鐵道學校理事原浩逸為校長，委派廖正華為駐校提調，管理校務。該校以培養湖北官生為主，定額為湖北官生60名，外省附學學生20名，學制3年。畢業后，湖北官生必須在湖北就職6年，此間不得赴他省任事，違者追回全部學費。湖北鐵路學堂于1907年遷回武昌，已入學的學生作為肄業生留在日本本町大成學堂繼續學習。⑥
據學部調查，該學堂1910年學生共有一百余人，歲費至3萬余元，“大宗器械、藥品及日本教員薪金尚不在內，用費誠不可謂不巨。”但該學堂“監督、監學每周兼教二點四點功課，且按月各支二三十元。全堂學生共只三班，又何至需用教員二十一人，則冗濫極矣。……該堂各班主要科目，每日皆在下午授課，學生斷難獲益，亦不合教授之法，不識課表如此排列，究竟何所取意?應即責令更正，以端其本。”⑦學部的調查反映出該學堂存在諸多問題。實際上，受制于各種因素，各省鐵路學堂教學質量堪憂，也難以持久。1911年辛亥革命后，湖北鐵路學堂停辦，畢業學生共計180多人。⑧清末先后創辦的四川鐵道學堂、皖贛浙三省鐵路學堂、江西全省鐵路學堂、浙江鐵路學堂、湖南鐵路學堂等，由于諸多原因，大都短命夭折。⑨
隨著清末鐵路公司的興辦，地方政府或地方鐵路公司也紛紛派遣學生到國外學習鐵路相關技術。這些留學生中有多大比例回省服務于地方鐵路，并沒有太多史料可供驗證，但是，改就他業者應是比較普遍的。如1906年南潯鐵路公司派遣黃福綿、王盛春、鄭呈簡等13人赴日學習，后吳文潔一人調往比國學習。“十三人之中，尚有改習他業者，學生回國后，不盡服務南潯鐵路。”⑩不少地方政府財政投入不菲，但最終力所不及。1906年，山西巡撫籌款挑選山西大學堂預科畢業生二三十人，赴美學習鐵路礦務。限于資金，此舉沒有任何效果。B11
北京政府時期，在交通部直接控制下，形成了以交通大學為核心的高級鐵路技術人才的培養體系。除了與俄國人合辦的東清鐵路以及外國公司管理的鐵路由他們自行管理外，其余的均屬交通部管理。交通部內部的教育管理機構也趨于完備。1912年7月，交通部將特別教育事項劃歸總務廳編制科掌管;路員養成事項歸路政司總務科掌管。1913年9月，總務廳編制科改為文書科，負責掌管特別教育事項。1916年8月，總務廳內另設育才科，負責掌管原來由文書科負責的教育事項。1921年，交通部將南洋公學、北洋鐵路官學堂和郵傳部鐵路管理傳習所三所學堂合并，成立交通大學。根據科學技術的發展和社會的需要，交通大學最早在各專業實行第四學年分門(組)。例如，土木工程專業在第四學年分為鐵道工程門、構造工程門、道理工程門，以后又增設建設工程門、水利工程門等;機械工程專業在第四學年分為鐵路機械門、工業機械門、自動機械工程門;鐵路管理科分為鐵路管理、財務管理、實業管理、公務管理等。B12 通過實驗、實習、校外參觀、設計、專家演講等多種途徑，培養能學以致用的鐵路人才。如機械工程學科內設有物理、化學、電機工程、汽車工程、自動車工程、機械工程等實驗課，有木工、金工、高級金工等實習課，有車輛設計、自動車設計、大客車車身設計、機械實用設計等設計課，有機車計劃、發動廠計劃、廠房計劃、機械計劃等計劃課。這些課程的學分分別占到鐵路機械門的26%，工業機械門的27.2%，自動機械工程門的29.5%。B13
1922年2月10日，交通部頒布《交通大學大綱》，5月頒布修訂后的《交通大學大綱》。同年8月又頒布《交通部直轄大學通則》，共計9章29條。按交通部的規定，從1920年下半年開始，部屬大學畢業生由交通部分配到部轄單位去實習，按60元、50元、40元三個等級發給津貼費。實習期滿以后，大都可以留任。1924年以前，畢業生幾乎全部服務于交通和郵電等單位。1928年，各路員司出身交大三校(北京、上海、唐山)者有700余人，雖僅占各路職員總數的3.4%，這批技術人才卻有助于促進鐵路行業專業精神(Professionalism)的興起。B14
在技術人員留用上，中央與地方之間存在著明顯差異。專業人才優先分發中央各部門。新式專業人才又多喜任職中央，這樣，人數原本有限的新式專業人員，就更難流入地方經濟行政部門。B15 郵傳部尚書陳璧曾電咨駐日大臣李柳溪，請查留日自費鐵道專修科學生中“學力優長，確有心得者，開明姓名、籍貫報部以憑核辦。聞陳尚書之意擬調查各該學生以給官費，卒業回國令在本部差遣委用”。B16 民國以后，中央政府通過建立相對獨立的鐵路人才管理體系，推行“交通行政與交通教育相輔而行”的政策B17 ，逐漸形成龐大和成熟的技術官僚隊伍，成為鐵路管理集權化最為重要的基礎。
二、技術官僚納入產業行政管理體系
北洋時期基本確定由中央政府來培養“國家技術官僚”B18 的政策，鐵路工程師成為中央政府加強對鐵路管控的產業行政管理的主體性官僚。1913年，交通部成立鐵路技術標準委員會，制訂鐵道建筑標準規則、橋梁與鋼軌標準規范及其他專業工程標準等技術規范性文件。B19 這些事關鐵路發展的關鍵制度的制訂和執行，均需要專業技術人員去完成。因而，在中國近代鐵路產業管理體制變革中，這些技術官僚成為中央實現集權式管理的基礎。
其一，中央政府擁有技術層面上的路網規劃權和鐵路建設權。隨著鐵路網逐步拓展，鐵路逐步成為體現中央政府經濟決策的理性化和公共性的主要渠道。要消解地方對鐵路產業控制的能力，最為重要的是將鐵路技術人員納入中央一級的產業行政管理機構中，使中央政府形成產業管理上的技術優勢。換言之，清末民初鐵路產業政策的確立，不僅僅是存在于一種單純的政策層面，而且表現為依仗技術官員的支撐，約束地方政府和民營鐵路公司影響鐵路產業發展的能力。
謝彬在《中國鐵道史》中有這樣一段關于路網規劃權為何應歸諸中央政府的評論：
我國興辦鐵道，初非國家主權之發動，多出列強政府之要求，故國家重要之交通組織，悉變為外人強制力之經營。若者利于軍略，若者利于殖民政策，若者足以攫我工商業權利，無不各從彼邦所欲，我之利益未暇計也。無系統，無組織，自昔已然。日俄戰后，朝野士夫，咸知鐵道關系國家存亡，干枝各線，不能悉任外人代修，群倡收回權利，自行建筑。而各省自為風氣，握有自定干枝之權，利益視線，集中一省，全國共同者，未遑計及。以故一省之干，或計劃國防，當作全國大干之枝;一省之枝，或地當沖要，將來且為全國之干;或一省以為緩筑之線，而全國視為急興之工;或全國須為必經之途，而一省目為無關輕重之軌。遂致經營方法，益各不同，而與國家鐵道政策，益相背馳，重以外人所造各路，介夫其間，連絡統一，更形困難。B20
熊希齡在1914年中華全國鐵路協會的集會上，曾發表長篇演講，對鐵路協會提出四點希望。其中第二條，就是明確寄望該會技術專家合理設計全國路網。
吾國系集合五、六民族而成，東西不同風，南北各異俗，其弊即由于知識之不能交換，文化之不能貫輸，而其所以不能交換，不能貫輸之絕大原因，即由于無縱橫鐵路以利便交通。故京奉、京漢兩鐵路既通之后，南北氣象為之一變，此近來所眾口一辭者。如果在吾國內之三大縱線與二大橫線次第完成，又何至有如今日之南北各省自為風氣，滿、蒙、回、藏宛若殊方之感慨耶?惟茲事體大，非倉猝所可成功，而一按吾國現情，則又旦夕不可緩，權衡輕重緩急，而先其所當先，后其所當后。且其所先所后者，均豫使其一一為自動之計劃，而著著以統一內政為進行標則，不能不望諸君之各出其心思才力，以按成吾國最精良之鐵路計劃矣。B21
問題是，集權化的鐵路政策是否是針對經濟落后的一種理性反應?從國家整體利益層而言，中央政府的技術官僚可以以國家利益最大化為原則進行路線規劃、建設與運營。但是，中央政府對技術官僚的壟斷性控制只是集權制鐵路管理體制的一個基礎性條件，其背后是與政治傳統相關的產業政策傾向。
近代中國建立集權化鐵路行政管理和運營體制時，遇到來自私人企業的沖擊力是有限的，地方政府對鐵路管理權進行分割的壓力卻非常明顯。地方政府獨立地控制本地的鐵路所面臨的困境是，無法建立起相應的技術官僚隊伍和專業性的管理機構。更現實的問題是，地方政府既沒有充裕的財政收入，也無法順利通過資本市場獲取建筑鐵路所需資金。在近代中國，幾乎沒有一個省份能獨立地發行鐵路債券。另一方面，中央政府對技術人才的控制，使地方政府無法從技術層面獲得真正意義的自主權，中央政府卻可以利用技術官僚通過制定包括軌路、安全標準和會計統計條例等，使得全國鐵路在制度上和技術上呈現出一體化的狀態。中央政府即便暫時失去對部分鐵路的控制權，當條件允許時，地方政府或民間資本控制的鐵路回歸到國家鐵路網并沒有多少制度和技術上的障礙。地方性鐵路不僅會直接影響到鐵路產業集權體制的落實，而且因為缺乏技術力量的支撐，難以融入國家的鐵路網。中央政府在與地方政府、民間資本爭奪鐵路控制權的過程中，依仗所掌控的技術官僚隊伍逐漸居于優勢地位。這種局面的形成，可以認為是專制主義傳統中知識控制模式在新經濟環境中的延伸。
其二，只有中央經濟行政部門具備技術標準制訂與執行的職能，專業技術人才會擁有行政權限，進而成為技術官僚。北洋政府將專業技術人員納入文官序列，成為具有明確行政權力的技術官僚。交通部官制中設立了技術官僚的三個等級，一是簡任的技監，二是薦任的技正，三為委任的技士。技監的職責是“承(交通)總長之命，掌技術事務，技正、技士承長官之命分掌技術事務”，技監就是交通部主管全國交通技術工作的高級官員。當時技正定額是4人，技士10人。B22 1914年，交通部將鐵路管理機構一分為三，設置路政、路工、會計三司。鐵路技術相關事務主要由路工司負責。路工司設有總務科，其職掌是：1.關于技術工程之統籌規劃事項;2.關于技術上合同契約規章之纂擬事項;3.關于各路技術人員之考績事項;4.其他不屬于各科事項。路工司工程科職掌：1.關于測勘路線及購地事項;2.關于鐵路工程之計劃及改良事項;3.關于鐵路工程之修養事項;4.關于地方公共團體及民業鐵路工程之監理事項。B23 早期的鐵路工程技術人員，只是在鐵路修筑中負責技術工程，有一定程度上的技術管理權;早期鐵路工程師被稱為工程司，即隱含他們有管理上的權限，有的也有“委員”和“道”的頭銜，但尚不足以表明他們擁有清晰的行政權力。交通部設立技術官僚后，他們既可以在部中行使技術上的行政權，也可以被派往各鐵路“兼任”和“專任”各種行政職務。只是一些地位很高的技術官僚與政治的關聯還是比較顯著的。
曾任交通部技監的羅國瑞1872年赴美留學，為第一批赴美留學幼童之一，肄業于美國得樂埠倫斯利亞工程專門大學堂。回國后，曾參加過京漢、粵漢、滇桂各鐵路勘測工作。歷任江南海關道、安南兩廣勘界事宜專管，津浦鐵路南段總局總辦等職。江浙鐵路風潮期間，郵傳部派羅國瑞去云南、廣西勘路，其背后則有梁士詒、盛宣懷的關系在其中。
京中諸大老除某邸外，多不注意。惟盛宣懷以個人利害，故時切憂慮。適郵部因某國人前曾要求中國借款修筑滇緬、滇桂兩路，業已定有成議，特派久經撤差之津浦鐵路南段總辦羅國瑞前往勘察。羅為梁士詒之私人，此次得差，亦梁牽引之力，藉此以為將來地步。羅又欲見好于盛，因自請節后即出京。當留滬半月，為盛偵查浙人舉動云。B24
民國以后，羅國瑞任交通部技正，不久升任技監。1914年，交通部設立路電材料研究會，委任時任技監的羅國瑞為會長，并責成羅必須“破除情面，以改良整頓為前提，以任勞任怨為本職”。B25 1916年，因與支持帝制的梁士詒及交通系的關系，羅國瑞被交通部停職。9月，羅國瑞由平政院向交通部提起行政訴訟，指控交通部有違文官保障法草案。平政院認為羅國瑞系屬技監，為簡任官，交通部以部令將羅國瑞等停職，“與元年約法第三十四條之規定未盡適合，與各部官制亦相抵觸。”B26 平政院的裁決在法律界和社會輿論界引起軒然大波。羅國瑞因與政治派系關系密切，其作為技術官僚的獨立性并不純粹。
當然大多數技術官僚主要還是從事業務管理工作。如表1中的技正孫文耀(1889-1949)，字仲蔚，浙江省嘉善市人。1908年上海震旦學院畢業后，考取浙江省第一屆官費留學，入比利時羅文大學，攻讀工程技術、機械制造及礦冶工程。1914年回國，到平漢鐵路長辛店機車車輛廠任工程師。1918年到歐洲考察路政，購置機車，引進技術。不久，調任交通部路政司考工科科長、技正，并兼技術委員會、購料委員會委員，主管全國鐵路的設計、土建、機車、機電等建設事宜。他所擬訂的鐵路部分規章制度，至二十世紀30年代仍為國內鐵路部門沿用。另一位技正施肇祥，1920年轉任京漢鐵路機務處處長。B27 李壯懷，民元為交通部路政司工務科科長B28 ，1920年升任技正。B29 1913年，還是技士的李壯懷赴東北對開海鐵路進行實地查勘，并提供了較為詳盡的調查報告書。B30 李壯懷曾代表交通部多次參加滄石路的修筑工作，并曾任中華全國鐵路協會總務股主任。B31
1916年，交通部官制恢復民元的四司制，同時增加技術官室，“所有技監、技正、技士即在同室辦公”。B32 1917年10月，交通部設立鐵路技術委員會，并公布規則十二條，詹天佑任會長，沈琪為副會長。B33 委員會的宗旨“為統一及改良鐵路有關技術各事務”，下設工程、機械、運輸、總務四股。會員基本都是各鐵路的總工程師、工務主管、機務主管或車務主管。“網羅國內外技術專家為會員，制定國有鐵路技術統一規則，如建筑標準及規則、鋼橋規范書、行車規章等，均于民國十一年十一月四日公布實施。”B34 凌鴻勛也稱，該委員會“召集各鐵路的工程、機務及運輸主管，外籍工程顧問等人員，開會商討，集思廣益，以提出解決各項技術的方案。……鐵路技術委員會的設立，可說是中國鐵路技術標準化的開始。”B35
1922年5月，總長高凌蔚令裁撤鐵路技術委員會，其未完成事務，由技術官室繼續辦理。B36 技術官室隸屬于參事廳，下設工務、機械、材料、制圖、統計五股。B37 應該強調的是，鐵路技術委員會雖然匯集國內外眾多鐵路技術專家和各路工程技術主管，形成強大的專業技術力量，但是并沒有行政權力，只是一個研究、咨詢部門。
1922年10月，交通部部長高恩洪以技術官室職掌未明，權限不清，令參事技監會同核議，將技術官室改稱技術廳，設第一至第五股，其中第一股分管鐵路，其職責包括：1.關于統一鐵路技術各項標準圖樣及規章之審訂事項;2.關于會核各種工程機械之建設擴充改良事項;3.關于計劃路線及審查測勘事項;4.關于會核各路材料之訂購及檢驗事項。B38 1921年1月，交通部設全國路線審查會，徐世章為會長，鄭洪年為副會長，關賡麟等人為參議，下設技術股、經濟股、形勢股、歷史股。B39 從政府職能的角度而言，由專職技術官廳負責技術事務的執行，由專職委員會研究和確定基本的鐵路技術標準，不僅顯示出管理專業化、科學化程度的提高，也利于路政之統一。
為突出技術官員的重要性，在交通部官秩等級中，技術官的官等比較高，技監為第一等，與次長同級，技正分三至五等，三等與司長同級，技士為四至七等。B40 交通部根據需要不斷增加技術官額缺。1923年，葉恭綽在呈大總統文中，指出，“民國九年竊本部管理路電郵航四政，各項技術均屬專門。以鐵路論，治工程者不諳機械，治機械者不習工程……各適不相謀。非廣集專門人才，實不足以資任使而宏造就。乃現行官制僅止技正四人，技士十人，較之農商部等數目實為遠遜，以之分配，每司僅得技正一人、技士二三人，雖責其殫精竭思，而用非所學，勢難并騖，事業廢弛于無形，人材屈抑而不用，甚可惜也。查民國二三年間，本部兩次變更官制，均規定技正十二人，技士二十二人，蓋實有見及此，在當時勉足支配，在日后必益不敷。惟現當減政之時，未宜輕增多額，茲擬酌中核定將本部技術官額缺定為技正十四人，技士二十八人，庶專門學者可以稍廣登進之途，而一切事業亦有力圖革新之望。”B41 后技士增加到30人。
資料來源：交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史總務編》第1冊，交通部總務司，1936年，第169-170頁
伴隨著以交通大學為主的近代工程教育的發展，中國鐵路技術人員隊伍逐步擴大，各鐵路所雇用的洋員逐漸減少，本土化的技術人員已可以承擔起鐵路建設的責任。技術人才培養、使用的主導權完全控制在中央政府手中，并將技術人員納入官僚體系之中，形成了技監、技正、技士等技術官秩。他們既在諸如技術室、鐵路技術委員會這樣的專業性技術管理機構行使行政權限，也可以成為路政、機務及各直屬路局的行政長官。技術官僚成為新型文官的構成部分，行使行政管理和技術管理雙重職能。
三、技術官僚與鐵路管理集權化制度的推進
1916年10月，交通部召開全國交通會議。交通部參事陸夢熊為會議議長，技監詹天佑為副議長。12月2日會議開幕，交通部部長許世英及議長陸夢熊說明會議宗旨及希望，副議長詹天佑主持會議討論，代表會員致辭，闡明了會議的意義：“總長對于交通四大政，力求進步，故有交通會議召集，誠為交通界放一異采。蓋集路電郵航四項辦事人員聚晤一堂，實交通一部分第一次創舉也，會員等得以躬逢其盛，欽慰莫可名言。”B42 會議討論的范圍包括路政、郵政、電政、航政、交通教育和交通行政等六個方面。這次會議是第一次以交通技術人員為主體的專業性會議。會議通過了《擬請組織全國路線測勘隊案》《擬請設立總調車處案》《擬請各路設立商務調查員案》《擬請籌資自辦枕木案》《擬請及時擴充航政案》等5個議案，對鐵路勘測、修筑、運營都提出了具體的技術標準和管理規范。26日，會議閉幕，詹天佑代表全體會員致辭稱：“會員等管蠡之見，甚望總次長采擇施行，會員等尤愿實心任事。”B43 這是中國近代交通史上的一次重要會議，體現出交通界的技術官僚對于鐵路技術進步的熱心和努力。
近代中國鐵路大多是借款修筑的，由于債權國不同，各地路軌、橋梁、機車車輛等的標準相差很大，中國自辦鐵路的技術標準也不盡一致。民初，交通部即開始通過制訂各種規章，頒行各種鐵路標準，實行新的會計則例，推行統一的聯運核算制度，網羅技術人員，使得中央的鐵路行政管理部門具備了技術上的優勢。這種優勢使得地方性鐵路難以完全脫離中央獨立發展。
清末以來，因債權國的關系，各條鐵路會計制度也不盡相同。1912年，我國自辦鐵路——京張鐵路進行會計制度改革，開始采用西式簿記法，并呈請交通部批準試行。這是北洋政府時期最早的一次特別會計改革。1913年3月，京漢鐵路會辦王景春倡議建立統一鐵路會計制度。B44 經交通部批準，成立“統一鐵路會計委員會”，由前路政局局長葉恭綽任會長，王景春任副會長，籌劃鐵路會計改革。“本會舉派各員，半系畢業在西洋會計財政專家，半系部中及路上之員司兼任，而各路總會計華洋各員均任為本會參訂員，以便公同討論，從事改革。”B45 1916年以后的統一鐵路會計統計委員會，有兩種組織形式：一種是所謂常務委員會，由當時交通部的高級會計人員兼任及聘派的會計顧問等人專任，總人數約六七人，日常辦理或會商一切工作，起主要作用;一種是全體會議，由常務委員、交通部的會計財務部門主管和各鐵路管理局的會計處長等有關人員參加，討論常務委員會交議的修訂或制訂的各種規章制度和各鐵路會計處提出的議案。B46 委員會派員赴各鐵路考察，并聘請美國專家亨利·亞當斯(Henry C.Adams)為顧問，制定了改良會計的十項則例。這些則例基本上統一了各路的會計科目及會計核算方法。1917年，交通部頒布《國有鐵道會計法》《國有鐵道會計規程》及《路政會計規則》等，進一步明確特別會計的性質和科目分類、收支程序、款項存放、統計報告、盈虧結算撥補的方法。B47 對于這套會計制度，時人視為鐵路財政獨立的關鍵制度，其“均本諸各國之經驗，鑒于本國之事實，作根本之計劃，為未雨之綢繆。此會計科目一經厘定，于路事之或優或劣，辦事人之孰費之孰省，不難一目了然”。B48
鐵路技術管理是鐵路部門發展水平和自主能力的基本指標，對于近代中國而言，鐵路技術、路權還會延伸到中外關系、產業管理政策層面。具體而言，其歷史演變進程至少形成兩條主線：一是路權的自主與集中，包含著從西方列強手中逐步收回鐵路管理權和建設權，并形成以國有鐵路為主、以中央專部管理制度為基礎的產業體系的進程;二是鐵路技術和管理的自主化程度逐步提高，包含著從技術輸入、人才培養到形成專業化的管理制度、路線規劃、建筑和設備生產能力提高的過程。
清末民初，列強通過提供貸款和直接投資等方式，控制了中國鐵路的建筑與經營，鐵路成為列強控制中國的重要工具，路權喪失被視為國權被侵害的最重要表現。對外債的過分依賴是路權喪失的根源，鐵路人才的匱乏導致借何國之款，則用何國之人，是路權喪失的直接體現。受經濟民族主義思想的影響，近代中國一直在尋求沖破列強控制中國鐵路建設的途徑，資金、技術上的自主化始終是兩個核心目標。清末的收回路權運動、商辦鐵路公司的興起，京漢、正太、膠濟鐵路的贖回，中國自主建設的浙贛、粵漢、湘桂、隴海等鐵路，以交通大學為主體的鐵路技術人才培養教育體系的成型，鐵路技術標準的統一，鐵路規劃、勘測和技術管理能力的提高，初具鐵路機械設備的制造能力，等等，均是鐵路技術自主化實踐的成果。中國科學技術協會編纂的《中國科技技術專家傳略(工程技術編交通卷)》中稱，中華人民共和國成立前，“鐵路科技還是有不少進展，增育了一批科技干部和出色專家，為以后的發展創造了條件。”B49 近代鐵路技術自主化程度的提高，伴隨鐵路技術人才隊伍的本土化和產業行政管理體系技術官僚體系的初步成形。鐵路技術自主化所衍生的路權嬗變，也是近代中國集權化政治的構成要素之一。從更宏觀的層面而言，鐵路無疑是現代國家形成的促動因素，技術在其中擔當了關鍵的角色。
此外，專業性技術管理機構的設立，使得中央與地方在專業化管理能力方面形成了巨大差異，中央部門的技術優勢有效地遏制了地方對鐵路管理進行分權的勢頭。地方政府難以跨越鐵路技術這一門檻，不得不屈居于中央政府之下。當然，發揮這種優勢的前提是中央政府具有集權能力。若出現政治空間的地方分離態勢，這種技術約束對于地方而言意義并不顯著。近代中國，中央政府實現對鐵路技術的壟斷性控制經歷了一個較為漫長的過程，而基于技術官僚的中央集權制管理體制的逐步成型，在中央與地方關系變動中的價值是不容忽視的。伴隨著近代鐵路技術自主化程度的提高，鐵路技術人才隊伍的本土化和產業行政管理體系技術官僚體系初步成形。從現代民族國家的構成而言，有諸多現代性要件，最為基本的是政治權威的集中化，這部分得益于發達的通訊與交通工具的應用。鐵路以壟斷社會化的形式，有助于建立專業技術程度化高、非人格化的官僚體系，這顯然是近代國家干預經濟的管理體制所需要的。近代中國的不同時段中，朝野對鐵路在救國和治國的工具性認識，與其說是對技術政治的自覺認知，倒不如說是源于對集權政治文化危機的一種擔憂;鐵路建設、規劃和集權化的管理體制，是順應傳統的文化理念的產物。
四、技術官僚制度中的政治文化
從政治文化的角度而言，中國集權主義觀念始終存在著，國家行政權(包括對鐵路的控制權)無論在象征意義上或實質上都應集中于中央政府。在觀念層次和政策層次上，均有兩種趨向：一是公共利益只有通過中央權力才能實現，中央權力能將私利性行動引向集體目標;二是中央依靠掌握現代工程技術的官僚可以使政府最大限度地實現公正和理性。政府體制內的技術專家能夠最有效地動員私人利益，使之為國家的集體目標服務。B50 從文化角度講，技術官僚的存續基礎在于他們是合乎政治目標和治理結構的技術合理性的載體，所謂技術合理性乃是體現在承續傳統政治文化的知識與運作模式之中，其最為顯性的表現則是技術官僚如何嵌入具有不同政治文化傳統的政治變革和治國模式的轉換過程之中。
政治的變革及所謂革命對專業性的技術官僚的影響是有限的，其對產業則具有實質性作用。B51 日本在明治前期工程教育的最大特點是將發展重心放在高級工程技術人才的培養上。無論是工部省系統的工部大學校還是文部省系統的東京大學，主要培養的是政府部門技術官僚及國營工礦企業的高級技術管理人員，而非基層技術人員。B52 晚清時期，中國也是以高級技術人員的培養為重點，郵傳部創辦交通傳習所畢業學生成為各鐵路最早的高層管理人員。B53 民國以后，赴美及日本留學的中國工程師日漸增多。1928年，各路員司出身交大三校者有700余人，“雖然僅占各路職員總數的百分之三、四，但是多已躋身領導階層。”1925年時，國有各路共有外籍職員378人，至1935年時，僅剩59人，且多為借款合同中所規定的。可見本國高級技術人員的增多，在很大程度促進了鐵路行業管理的專業精神的興起。B54
中央政府對鐵路技術與標準的控制，反映出一種產業政策背后的政治文化，“除了將國家利益視為最高利益的國家技術專家之外，沒人能在鐵路規劃中承擔如此關鍵的角色。”B55 這與19世紀的法國一樣，“法國就決定國家的技術官員必須承擔起規劃整個鐵路各級系統的職責，并且從那時起，就否決了私人參與者和地方政府參與規劃鐵路的資格。”B56 在法國，“主要的利益集團是由國家工程干部成員組成的，最初是為了滿足國王的軍事需要而設立的。在君主政體和共和政體下是一樣的，由技術專家構成的精英群體主導了鐵路融資辯論。他們的興趣是促進鐵路事業的發展，但推動設立了一個獨立的國家體系，并且維持在他們的控制之下。”B57
近代中國雖然形成了從職業教育、高等教育到留學教育比較完整的鐵路技術教育系統，但鐵路技術人才總體上是匱乏的，未能形成真正意義上的技術官僚集團，占據鐵路行政管理高位的不是技術官僚，仍然是政治官僚，如盛宣懷、梁士詒、曹汝霖、葉恭綽、孫科等。像詹天佑、凌鴻勛等鐵路技術專家，雖然擔任了一定的行政職務，但他們對中國鐵路不具有決定性影響。B58 有些長期從事鐵路管理的官僚成為鐵路行業的主導者，他們借助技術專家，形成有專業背景的“路界”社會群體。因而，技術官僚隊伍在組織程度提高的同時，也具有不純粹性。不少技術人員從政心切，“謗者以為外國之技術專家，無不講求學問，故終身手不釋卷，著述宏富，中國之技術專家，多假此途徑以做官，故疲精神于薄書衙參，所學久荒，不求進益，更何心得之可言。”B59 正如有論者所指出的，相對于政治官僚而言，技術官僚會將“專業性”放置在“政治性”之上，讓“技術理性”(Technical Rationality )成為制定政策的指導原則。相對于知識分子而言，技術官僚又會考慮政治的現實性，技術官僚可能在政治上與政治官僚形成一種“依附”或“庇護”關系。B60 在北洋時期，技術官僚的專業認同感及其與政治官僚的關系，可以通過專業性社團的組成與運用呈現出來，這類團體最具代表性和影響力的自然是中華全國鐵路協會。他們通過社團的方式，以其專業性知識和才能構建所謂路界中堅的形象。同時，他們以本土化技術專家的身份在維持路權等方面，為中外交涉提供輿論上的支持，而這恰恰是建立政治權威和新的行業治理制度最為重要的基礎。
中華全國鐵路協會是民國時期影響甚為廣泛的行業性社會團體。它成立于1912年6月，由梁士詒、葉恭綽、關庚麟B61 、詹天佑等人發起。該會主要吸納鐵路系統“曾任及現任職事者，與專門畢業人員，及財產事業與鐵路有關系者”。B62 因為其核心人物梁士詒、葉恭綽等人也是交通系的核心成員，因而，鐵路協會與交通系存在著交叉關系，是交通系主要成員得以聚合的平臺。從鐵路協會的組織功能和實際運作來看，它并非與特定的政治派系相伴而生，其專業性逐漸突顯，政治功能日益淡化。B63 從組織功能而言，專業分工與行政管理的現代性需求，促進了技術官僚的產生和發展，也促使專業人員加強橫向聯系。為了專業發展，為了加強相互間的信息交流，組成了獨立于他們在官僚機構中的等級職位的專業行會。B64 另一方面，鐵路協會與鐵路管理體系中央集權體制是相契合的，其組織運行的主軸是居于中央一級管理部門的高級技術官僚。孫中山也曾對以技術人才為主體的鐵路協會寄予厚望。“各出其經驗及專長以經營之，鄙人可決中華民國為最富最強之國，亦可決中華民國為地球上最有名、最富強之國。”B65
鐵路協會與近代其他專業性或行業性的社會團體存在著微妙的差異。它與近代商會、同業公會等整合性功能性強的團體存在明顯差別，也與中國科學社、中國經濟學社的學術研究團體存在著一定的距離。其功能主要表現在加強行業內成員之間聯誼，并通過核心成員所構筑的社會權力網絡擴大“路界”的社會影響力。鐵路協會是以專業人員為基礎的行業團體，形成遍布全國的組織網絡，其基礎在于中央政府對技術官僚的全面掌控，地方政府基本上失去了話語權。這一組織通過聯結業內技術人員，可以確保中央政府對鐵路的全面掌控。政局穩定時，中央政府通過這些技術官僚實行各項改革，不斷規范和完善各項鐵路管理制度，提高鐵路建設和運營效率。當中央政府控制力下降，地方坐大時，這些專業骨干可以有效抵制地方勢力對鐵路的沖擊，維持鐵路運轉。該協會有各省分會，與地方政府并沒有直接的關系。正是由于中央政府的支持，與同時期其他鐵路類協會相比，其影響力更大，存續時間更長。在鐵路協會內部，梁士詒、葉恭綽和關庚麟等核心人物的權威不斷得到鞏固。盡管他們并沒有完全將鐵路協會作為獲得政治利益或行業利益的工具，這些“路界”權威型人物對協會的控制是實質性的，客觀上這種外圍組織也成為他們政治地位的支撐力量。
鐵路協會基于產業行政和技術管理的集中性，將構建社會話語權的運作機制和集體意志的傳播渠道結合起來，呈現出介于行業協會與同業公會之間的過渡形態，它既沒有像同業公會那樣可以進行行業自律，也不具備行業協會的行業管理功能。鐵路協會顯然是作為行業行政管理的協同性外圍組織而存在，并借助“路界”這一以技術人員為核心的行業力量服務于以中央政府為主體的管理體制，其組織形態及結構與鐵路產業集權化和網絡化管理體制是相契合的。若從中央與地方的關系上講，鐵路協會成為中央交通行政部門強化控制行業網絡的工具后，地方很難獲得行政體系之外的行業團體的支撐。透過這一以技術官僚為主體的鐵路組織，呈現出產業行政管理中技術支持和政治背景相參雜的特性。
① 馬樂、胡新和：《清代新式技術官僚群體初探》，《自然辯證法通訊》2011年第5期;龔育之：《中國的現代化技術革命和社會革命的結合——聯系鐵路修筑的一個歷史考察》，《自然辯證法通訊》1986年第5期;〔法〕巴斯蒂·布律吉埃爾：《近代中國新興技術精英：工程師的培養及其政治表現1866-1912》，江穗春譯，載“政治精英與近代中國”國際學術討論會集，2012年，第5-24頁;徐蘇斌：《清末四川與日本的交往之研究——留日的鐵路留學生、雇傭日本技術者與成都“辛亥秋保路死事紀念碑”》，載張復合主編：《建筑史論文集》第13輯，北京：清華大學出版社，2000年，第46-62頁。
② 〔阿根廷〕勞爾·普雷維什：《外國資本主義：危機與改造》，蘇振興、袁興昌譯，北京：商務印書館，2015年，第195頁。
③ 楊文華：《技術官僚的公共角色構建》，《理論探討》2010年第3期。
④ 蔡元培：《記三十六以前之南洋公學特班》，載《交通大學四十周年紀念特刊》，交通大學，1936年，第49頁。
⑤ 朱從兵：《張之洞與蘆漢鐵路的建設》，載朱從兵：《中國近代鐵路史新探：朱從兵自選集》，蘇州：蘇州大學出版社，2014年，第77頁。
⑥ 吳蔭培，1890年探花及第，授職翰林院編修。歷任京兆試、禮部試、建鄉試考官。光緒三十二年“自備資斧，觀政日本”。回國后，創辦女子師范幼稚園、水產農林講習所等。本文記1906年事，見王勤謨編《近代中日文化交流先行者：王惕齋》，寧波：寧波出版社，2011年，第48-49頁。
⑦ 《學部官報》第158期，1911年7月6日，璩鑫圭、童富勇、張守智編：《中國近代教育史資料匯編 實業教育師范教育》，上海：上海教育出版社，2007年，第151-156頁。
⑧ B12 B13張毅、易紫：《中國鐵路教育的誕生和發展(1871-1949)》，成都：西南交通大學出版社，1996年，第168、101、105頁。
⑨ ⑩ B11 王樹槐：《清末鐵路人才問題》，《臺灣師范大學歷史學報》1981年第9期。
B14 B54張瑞德：《近代中國的技術轉移——以鐵路事業為例(1876-1937)》，《歷史月刊》第17期，1989年。
B15阮忠仁：《清末民初農工商機構的設立——政府與經濟現代化關系之檢討(1903-1916)》，臺北：臺灣師范大學，1988年，第203頁。阮忠仁指出，實際上清末曾要求廷試游學生分赴各省服務。民初以來，則沒有硬性規定。一些學生即便不被中央官署錄用，也會在京候差。
B16《郵部物色鐵路人才》，《滬報》1907年4月22日，第8版。
B17《本校卅四周年紀念會校長訓詞》，《交大三日刊》第41號，1930年4月2日。
B18實際上，中國傳統行政體系中也有一部分技術官僚，只是他們的專業知識源于經驗的傳授與積累，缺乏系統的專業教育經歷。有學者認為，18世紀的中國確實有著一批“技術官僚”，他們的“技術”不是來自學校，而是官僚生涯的歷練，從他們身上，我們看到了“政務”與“技術”的統一。也正是這樣一個“精英”群體，將18世紀的中國推向了“盛世”。所以，“技術官僚”所掌握的有關國政民生的糧、鹽、河、漕等“專業技術”，正是根植于儒學“修身齊家治國平天下”為宗旨的經世致用的大學問。參見劉鳳云：《權力運行的軌跡：17-18世紀中國的官僚政治》，北京：黨建讀物出版社，2013年，第169、171頁。
B19《中國鐵路建設史》編委會編著：《中國鐵路建設史》，北京：中國鐵道出版社，2003年，第701頁。
B20謝彬：《中國鐵道史》上，北京：知識產權出版社，2015年，第190-191頁。
B21周秋光編：《熊希齡集》(5)，長沙：湖南人民出版社，2008年，第242頁。
B22 B23 B27 B31 B32 B36 B37 B38 B39 B40 B53交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史總務編》第1冊，交通部總務司，1936年，第38-39、82、579、579、91、111、128-129、129-130、107-108、159-160、332-333頁。
B24汪林茂主編：《浙江辛亥革命史料集》第2卷，“民族主義與愛國主義運動”，杭州：浙江古籍出版社，2013年，第315頁。
B25《羅國瑞：中國鐵路建設的先驅》，《東江時報》2010年10月17日。
B26平政院關于羅國瑞等狀訴交通部撤退部員案裁判書，中國第二歷史檔案館平政院檔案，檔號一00五-150。
B28《臨時政府公報》1912年3月30日，第52號。
B29《政府公報》1920年12月，第1724號，第78頁。
B30交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史路政編》第15冊，交通部總務司，1935年，第757-771頁。
B33交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史總務編》第1冊，第104頁。王斌在《北洋交通部鐵路技術委員會標準化工作述評》，《工程研究——跨學科視野中的工程》2016年第6期中，詳細梳理了鐵路技術委員會的會議活動和技術標準化工作成果，并強調，“技術標準化工作是北洋交通部統一鐵路管理的內容之一，交通部由鐵路會計入手，接著推行鐵路聯運，進而解決技術標準問題。”
B34金士宣：《鐵路運輸學》，上海：商務印書館，1948年，第51頁。
B35淩鴻勛口述，沈云龍訪問，林能士、藍旭男記錄：《淩鴻勛口述自傳》，長沙：湖南教育出版社，2011年，第22頁。
B41葉恭綽：《遐庵匯稿》，載《民國叢書》第二編(94)綜合類，上海：上海書店，1990年，第54-55頁。
B42 B43交通部、鐵道部交通史編纂委員會編：《交通史總務編》第5冊，交通部總務司，1936年，第109、112頁。
B44曾鯤化：《中國鐵路史》，載沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第98輯，臺北：文海出版社，1973年，第460頁。
B45 B48中國會計學會會計史料編寫組編：《中國會計史料選編》，“中華民國時期”，南京：江蘇古籍出版社，1990年，第1595頁。
B46吳君實：《解放前我國鐵路會計史實簡介》，載《立信會計選輯》第6輯，上海：立信會計圖書用品社，1987年，第52頁。
B47宋麗智：《民國會計思想研究》，武漢：武漢大學出版社，2009年，第52頁。
B49中國科學技術協會：《中國科技技術專家傳略(工程技術編交通卷)》，北京：中國鐵道出版社，1995年，第4頁。
B50 B51 B55 B56 B57〔美〕弗蘭克·道賓：《打造產業政策——鐵路時代的美國、英國和法國》，張網成、張海東譯，上海：上海人民出版社，2008年，第81、83、33、34、50頁。
B52參見〔日〕林武：《技術與社會——日本技術發展的考察》，張建、金海石譯，北京：東方出版社，1989年;〔德〕Walter Kaiser Wolfgang Kong主編：《工程師史：一種延續六千年的職業》，顧士淵、孫玉華、胡春春、周慶譯，北京：高等教育出版社，2008年。
B58祝曙光：《近代鐵路技術向日本的轉移——兼與中國鐵路技術引進的比較》，載中國中外關系史學會、河北師范大學歷史文化學院主辦：《中國中外關系史學會第九屆會員代表大會暨“歷史上中外文化的和諧與共生”學術研討會論文集》，2013年，第611-612頁。
B59不朽：《為我國鐵路技術家進一言》，《鐵路協會月刊》1933年第7期。
B60段偉紅：《技術官僚的“譜系、“派系”與“部系”——對西方“中國高層政治研究”相關文獻的批判性重建》，《清華大學學報》2012年第3期。
B61梁士詒、葉恭綽、關庚麟等人并不能算嚴格意義的技術官僚，他們沒有接受專業教育，但長期在鐵路管理部門任職，逐漸具備技術官僚的某些特征，具有行業管理的專長。
B62《中華全國鐵路協會發起人馮元鼎、朱啟鈐、詹天佑、葉恭綽、權量呈交通部文(附簡章)》，《政府公報》第19號，1912年5月19日。
B63馬陵合：《北洋時期中華全國鐵路協會研究》，《史林》2009年第3期。
B64〔美〕藍志勇：《行政官僚與現代社會》，廣州：中山大學出版社，2003年，第173頁。
B65黃彥編注：《論民生主義與社會主義》，廣州：廣東人民出版社，2008年，第66頁。
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文章名稱：北洋時期技術官僚在產業行政中的定位
