摘要：在不同的之間，私立高等教育機(jī)構(gòu)的制度性基礎(chǔ)即與大學(xué)之間合理的法制關(guān)系、大學(xué)治理、大學(xué)財政管理呈明顯的多樣化趨勢。這些趨勢反映了各國私立高等教育的發(fā)展歷史及其所承擔(dān)的社會職能。本文探討了日本私立高等教育機(jī)構(gòu)在與大學(xué)間關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)以及財政管理方面的獨(dú)特性，在此基礎(chǔ)上分析了未來日本私立高等教育的發(fā)展方向。
理解目前日本私立高等教育所面臨的挑戰(zhàn)與問題，首先需要深入了解日本高等教育體系的歷史背景及各高等教育機(jī)構(gòu)生成與發(fā)展的進(jìn)程。
日本私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展可以追溯到130年前日本近代高等教育的誕生，如慶應(yīng)大學(xué)、早稻田大學(xué)一些歷史悠久的私立高校已經(jīng)出現(xiàn)并活躍在當(dāng)時高等教育的舞臺。此后，由于財政的集中投入，國立大學(xué)的勢力顯得更為突出。與此相比，高等教育私立部門的發(fā)展則主要依賴于吸納過度需求。盡管私立高等教育的制度性框架經(jīng)歷了多次重大變革和調(diào)整，但其擴(kuò)大進(jìn)程并未由此出現(xiàn)中斷。具體來說，從20世紀(jì)60年代至今，日本私立高等教育的擴(kuò)大進(jìn)程可以劃分為三個時期。
市場壓力下的快速發(fā)展期(1960年-70年代中期）。隨著60年代經(jīng)濟(jì)的快速增長，高等教育的社會需求出現(xiàn)了急速膨脹。這是一個由市場力量為主導(dǎo)的高等教育發(fā)展期。與此同時，放寬了對私立高等教育的管制。在這種狀況下，高等教育私立部門主要通過兩種途徑回應(yīng)持續(xù)增長社會需求：其一是擴(kuò)大高校的招生規(guī)模；其二是創(chuàng)辦設(shè)置新的學(xué)科或高等教育機(jī)構(gòu)。
市場規(guī)制期(20世紀(jì)70年代中期-1990年)。由于對高等教育擴(kuò)張實施嚴(yán)格的調(diào)控限制，日本高等教育入學(xué)率的增長出現(xiàn)了停滯。在強(qiáng)化管制的同時，也開始向私立高等教育機(jī)構(gòu)提供財政補(bǔ)助。當(dāng)時，為了鞏固自身的財政狀況和市場地位，大多數(shù)私立高等教育機(jī)構(gòu)采取了在控制招生規(guī)模的同時提高學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營方式。而一部分新創(chuàng)辦的私立大學(xué)則通過吸納過度需求，實現(xiàn)自身的生存和發(fā)展。
結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期(1990年至今）。這一期間，重新放寬了對教育的管制。18歲人口規(guī)模削減導(dǎo)致高等教育出現(xiàn)供大于求，以往作為支撐私立高等教育發(fā)展的過度需求也逐漸出現(xiàn)減退傾向。這些因素的變化改變了私立高等教育的結(jié)構(gòu)性特征。
經(jīng)過上述發(fā)展歷程之后，四年制私立大學(xué)的機(jī)構(gòu)數(shù)已超過500所。根據(jù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與發(fā)展過程，可以將私立高等教育機(jī)構(gòu)劃分為如下三種主要類型：
1.自主團(tuán)體型。由國立大學(xué)教師或社會活動家構(gòu)成、并擁有卓越領(lǐng)導(dǎo)人的知識分子團(tuán)體所設(shè)置創(chuàng)辦的私立高等教育機(jī)構(gòu)。舉辦者創(chuàng)辦高校的主要動機(jī)在于推動的近代化進(jìn)程。在這些私立高校創(chuàng)辦者中，相當(dāng)一部分持有與當(dāng)時的明治相異的政治觀點(diǎn)。如早稻田大學(xué)、慶應(yīng)大學(xué)等創(chuàng)建于明治時代后期的部分著名私立大學(xué)基本屬于這一范疇。在多數(shù)情況下，這類高校的創(chuàng)辦者實際參與高校的教學(xué)或管理工作。
2.贊助者型。部分私立高等院校由擁有充足財源的社會組織直接創(chuàng)辦或得到其經(jīng)費(fèi)支持。這類高校中的大多數(shù)是由包括國外基督教傳教士或佛教宗派的宗教組織創(chuàng)辦或支持，其中一部分高校則是由財團(tuán)創(chuàng)辦或得到其支持。
3.企業(yè)家型。這種類型私立大學(xué)的典型特征在于，學(xué)校舉辦者在最初階段多數(shù)創(chuàng)辦以中等教育機(jī)構(gòu)為主的學(xué)校，在學(xué)校進(jìn)入成熟階段之后創(chuàng)辦短期大學(xué)，最終在此基礎(chǔ)上發(fā)展為四年制本科院校。學(xué)校創(chuàng)辦人往往通過將自己的親屬納入董事會的方式，鞏固自己在學(xué)校管理運(yùn)作中的權(quán)威。在引退的時候，舉辦者往往指定其親屬為自己的后任。
以上類型表明，日本私立高等教育的起源與美國私立高等教育之間存在著明顯的差異。當(dāng)然，上述的這些發(fā)展起源性特征對日本私立大學(xué)的治理模式也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。關(guān)于這一點(diǎn)，將在后面的章節(jié)中將作進(jìn)一步的闡述。
階段1:這是最初階段也是高校的創(chuàng)辦時期。至于高校創(chuàng)辦的內(nèi)涵，正如上文所述可分為三類。在戰(zhàn)后高等教育的擴(kuò)張過程中，企業(yè)家型高校發(fā)揮了核心作用。這類高校一方面有效地回應(yīng)了不斷增長的高等教育需求，在另一方面，它也回應(yīng)了來自同一管理機(jī)制下其他初、中等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部升學(xué)需求。
階段2:進(jìn)入第二階段后，高校試圖擴(kuò)展其運(yùn)作范圍。為了爭取生源，各校必須通過擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模以形成市場勢力。此外，從財政效率的觀點(diǎn)而言，招生也需要達(dá)到一定的規(guī)模。據(jù)部分研究表明，招生規(guī)模的適度標(biāo)準(zhǔn)是3000人。
階段3:一所高校的最終發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)高水平的教學(xué)和研究。位居高等教育科層制的頂端，對于高等教育機(jī)構(gòu)而言意味著將擁有巨大的過度需求。這不僅能提高高校的招生選拔性，從另一個角度來看，這也意味著高校的財政基盤得到了長期穩(wěn)定的保障。
戰(zhàn)后，許多在戰(zhàn)前創(chuàng)辦的自主團(tuán)體型私立大學(xué)和資助型私立大學(xué)在完成了第二階段的發(fā)展后，在20世紀(jì)60年代和70年代實現(xiàn)了第三階段的發(fā)展。部分資助型私立大學(xué)沒有經(jīng)歷第二階段，而是通過尋求縫隙市場直接進(jìn)入第三發(fā)展階段。然而，許多企業(yè)型私立大學(xué)則必須從第一階段開始。90年代后期以來，由于許多大學(xué)陷于市場萎縮的窘境，無法順利進(jìn)入第二發(fā)展階段。
經(jīng)歷了上述發(fā)展歷程，可以從與高校、高校的治理結(jié)構(gòu)和財政管理三個方面來分析當(dāng)前私立大學(xué)的制度性框架。
戰(zhàn)后教育改革中頒布的《學(xué)校教育法》明確規(guī)定，私立教育機(jī)構(gòu)為教育體系中的一個構(gòu)成部分。根據(jù)《私立教育法》的規(guī)定，被賦予法律權(quán)威，但在規(guī)制私立高等教育機(jī)構(gòu)方面，并不擁有有效的管理手段。此外，根據(jù)規(guī)定本應(yīng)承擔(dān)保障高等教育質(zhì)量職能的日本大學(xué)設(shè)置認(rèn)可機(jī)構(gòu)(jauu)，也沒有發(fā)揮預(yù)期的功效。隨后，設(shè)法通過兩種重要的手段對私立教育的質(zhì)量進(jìn)行有效的調(diào)控（參閱圖1)。
一是設(shè)置認(rèn)可。由于對高校或新學(xué)科專業(yè)的設(shè)置認(rèn)可這一初期資格認(rèn)證體系效率的減退，繼而引入對高校創(chuàng)辦規(guī)劃的評估體系。日本大學(xué)設(shè)置認(rèn)可機(jī)構(gòu)頒布了一整套高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要求，并對該套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的修正和完善，而期望獲得市場準(zhǔn)入權(quán)的私立高等教育機(jī)構(gòu)則必須滿足提出的高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。此外，希望增設(shè)新學(xué)科專業(yè)的私立高等院校也同樣需要符合相同的標(biāo)準(zhǔn)要求。這些制度程序不僅用于管理新創(chuàng)辦的高校或?qū)W科專業(yè)，對于既有的高等院校，該制度程序作為管制的工具也同樣發(fā)揮著重要的作用。
二是私立學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。在大量私立高校遭遇財政危機(jī)及70年代后期的之后，日本議會于1975年正式通過了《私立學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助法》。在此之后，的財政補(bǔ)助金曾一度達(dá)到私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入的三分之一，但是此后由于財政預(yù)算的縮減，該比例出現(xiàn)了下降。這項財政補(bǔ)助也作為控制私立學(xué)校教育質(zhì)量的一項重要手段。為了獲得的財政資助，私立學(xué)校必須滿足包括將招生規(guī)模控制在學(xué)校創(chuàng)辦時指定的招生編制之內(nèi)等一系列標(biāo)準(zhǔn)要求。財政補(bǔ)助金的總額取決于由院校教學(xué)狀況等指標(biāo)組成的核算公式。在此后的年度中，依據(jù)該公式所核算的各私立院校的補(bǔ)助金差異日趨明顯。
在戰(zhàn)后的改革中，依據(jù)學(xué)校教育法的相關(guān)條款，所有的私立高等教育機(jī)構(gòu)都作為“學(xué)校法人”成為法人組織。從法律的角度而言，各學(xué)校法人創(chuàng)辦高校或其他類型的教育機(jī)構(gòu)，但學(xué)校法人與學(xué)校是完全分離的實體。基于此，學(xué)校法人類似于商務(wù)界的控股。通過上述法律設(shè)計，一個學(xué)校法人不僅可以設(shè)立一所學(xué)校，甚至可以創(chuàng)辦多所教育機(jī)構(gòu)。這種法律框架成為擴(kuò)大私立教育部門的重要制度設(shè)計。由此有許多新的教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場，它們中的大多數(shù)屬于企業(yè)型私立高等院校。在大多數(shù)的情況下，一個學(xué)校法人首先擁有中等教育機(jī)構(gòu)或短期大學(xué)，在通過這些學(xué)校的經(jīng)營形成了一定的財政基礎(chǔ)后再創(chuàng)辦四年制大學(xué)。僅有少數(shù)已創(chuàng)辦大學(xué)的現(xiàn)有學(xué)校法人去創(chuàng)辦另一所新的大學(xué)。各學(xué)校法人都擁有少量的大學(xué)和大量作為高等教育機(jī)構(gòu)“哺育者”的高中學(xué)校。正是通過這種方式，這些教育機(jī)構(gòu)成為大型的教育集團(tuán)。至于學(xué)校法人的治理特征可以概括為以下三點(diǎn)（參閱圖2)。
1.雙重管理主體。根據(jù)私立學(xué)校法的規(guī)定，原則上學(xué)校法人的治理主體是理事會。該法律許可在界定決策權(quán)方面，各私立學(xué)校擁有充分的自主權(quán)。作為特例，該法律賦予由畢業(yè)生、教師和管理人員構(gòu)成的學(xué)校評議委員會在決策過程中擁有實質(zhì)性權(quán)限（參閱圖2)。這種安排的合理性反映在學(xué)校成員的普遍參與管理模式。這種合理性同樣也存在于英國高等院校關(guān)于理事會的概念定義中。另外截止到19世紀(jì)，哈佛大學(xué)的監(jiān)督委員會也擁有相同的特征。這種模式往往用于那些具有悠久歷史和大量畢業(yè)生的高校的管理中。
2.參與式管理。在多數(shù)私立大學(xué)，學(xué)術(shù)人員與行政管理人員在理事會中占有重要的地位。如果大學(xué)設(shè)立評議委員會，也存在著類似的情形。在多數(shù)情況下，通過教授會選舉產(chǎn)生的學(xué)院院長兼任理事會理事。學(xué)校的教師和管理人員也可以在評議委員會中獲得席位，并隨后被任命為理事。在一些歷史悠久的大規(guī)模高等院校中，往往是由經(jīng)過普選的校長擔(dān)任理事會的理事長。
3.作為執(zhí)行主體的理事會。理事會的作用與權(quán)限基本上反映在決策方面。但是在很多情況下，理事會也作為學(xué)校的執(zhí)行主體發(fā)揮著很大的作用。極為普遍的是，受學(xué)校法人雇傭的理事也被任命為學(xué)校的執(zhí)行理事。此外，學(xué)校的校長擔(dān)任理事長的情況也極為常見。通過這樣的制度設(shè)計，校外人士實際上成為理事會的非主流角色。
日本私立高等教育機(jī)構(gòu)的財政管理特征可以歸納為學(xué)費(fèi)依賴性、財政補(bǔ)助以及在財政框架下的會計管理準(zhǔn)則。
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