1986年《中華人民共和國義務教育法》頒布實行九年義務教育，這是新中國在法律中明確規定義務教育的開端。到目前為止，我國的義務教育已經實施了20年。《義務教育法》第十條規定，對接受義務教育的學生免收學費。設立助學金，幫助貧困學生就學。而《中華人民共和國義務教育法實施細則》第十七條又規定，實施義務教育的學校可以收取雜費。對經濟困難的學生，應當酌情減免雜費。實施細則是對《義務教育法》的修正和補充，也從法律上對學校普遍收取雜費這一事實給予了肯定。
因為各種雜費合計數額較大，導致負擔不起或不愿負擔這些費用的學生仍然沒有辦法上學，而不上學也就沒有辦法享受免除的學費。因此，我國義務教育并未實行全面的免費制，而是實行收費制的義務教育。 我國的基礎教育財政體制還存在不足，影響著基礎教育資源的配置。
（一）教育經費短缺。據教育部不完全統計，截至2000年4月，全國各地教師的拖欠工資總額已達到76.68億元。由于教育經費不足，一些貧困地區的學校不具備辦學的基本條件，存在課桌椅殘缺、實驗教學儀器不全、教學樓有危房等問題。
（二）教育資源配置效率低。“九五”期間我國財政預算內教育經費對普通高校撥款增幅為155.8%，而對義務教育的撥款增幅僅為98%。在尚未普及義務教育的時候，就急于發展高等教育，這種資源配置是缺乏效率的。
（三）教育資源配置不公平。地區之間的教育經費相差懸殊，2000年，北京、上海普通中學的生均教育經費為4318.08元；而在廣西、貴州僅為940.58和670.06元。
一方面我國的教育經費并不充足，另一方面全國又存在貧困家庭，在這種情況下，如何保證的教育撥款得到公平有效的利用，如何保證兒童無論貧富都能獲得義務教育就成為了亟需解決的問題。一種可能的途徑就是教育券。教育券是否能在不增加教育經費負擔的前提下，提高教育經費的利用效率，改善教學質量，促進公平呢？
教育券的概念最初是由美國著名經濟學家弗里德曼提出的。1955年，弗里德曼在《在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。教育券( education voucher)又稱學券（school voucher），是指把原本直接劃撥給學校的教育經費折算成一定數額的有價證券發放給每位學生，由家長為子女自由選擇學校接受教育；學校用收到的教育券向兌換辦學經費。
弗里德曼認為教育券賦予學生和家長擇校的權利，而且通過擇校可以促進學校間的競爭，從而提高教學質量。與此同時，并不會增加教育支出，只不過將原先劃撥給學校的教育經費以教育券的形式發給學生和家長。弗里德曼主張所有適齡兒童獲得同等面額的教育券，自由選擇不同收費標準的學校，不足部分由學生家長自己支付。
1970年美國社會學家詹克斯（jencks）提出補償性教育券模型，認為教育券應幫助低收入家庭學生克服上學的困難。他倡導教育券應該更多關注教育公平，保證社會獲得高質量的教育。
詹克斯的補償性教育券模型認為所有的家庭都應收到基本面值的教育券，低收入家庭還將收到第二張補償性教育券。詹克斯是想通過對低收入家庭的額外教育補貼，使這些家庭的子女獲得更加公平的擇校受教育的機會。在提高公共教育資源的配置效率的同時保證受教育機會的公平。
皮科克和懷斯曼的收入相關模型。此模型中含有一個收入所得稅機制，根據家庭的收入來確定教育券的價值：家庭收入越低，教育券的面值就越高。這一模型既強調市場中教育供給者與需求者的自由選擇權，也確保了低收入家庭子女的入學機會，在一定程度上保證了公平。
北京師范大學的馮曉霞教授將教育券分為非排富性教育券和排富性教育券兩種。非排富性教育券是給所有適齡兒童等面值的教育券；排富性教育券是給以教育券補助。根據這種劃分方法，弗里德曼的教育券屬于非排富性教育券，而詹克斯以及皮科克和懷斯曼的教育券則屬于排富性教育券。
弗里德曼提倡的是非排富性教育券，也就是說，將原本劃撥給學校的教育款項以教育券的形式發放給學生或家長，無論貧富，對學生和家長發放等額的教育券。由學生或家長來選擇學校，將教育券交給自己選擇的學校。學校將收到的教育券再上交，換回等值的教育經費。由于學生及家長掌握了擇校權，教育質量較好的學校就會收到更多的教育券，也會得到更多的教育經費。教育質量較差的學校也會加強管理，努力提高教學質量以吸引更多生源。弗里德曼認為，通過教育券賦予學生和家長擇校的權利，有利于從總體上提高學校的教育質量，而并不需要增加投入。這一思想至少有兩個優點：第一，學生和家長擁有了選擇學校的權利。第二，學校的教育質量會得到提高。
按照弗里德曼的設想，非排富性教育券既可用于公立學校，也可用于私立學校。贊同的人認為非排富性教育券有利于促進公平。因為富人和普通人一樣地納稅，甚至納更多的稅，而一旦為子女選擇私立學校，就無法從那里得到自己“應得的”那一部分教育福利。通過實行非排富性教育券，富人就可以和普通人一樣享受到的教育福利。其實這種說法是站不住腳的。因為在沒有實施教育券制度的時候，無論富人還是普通人，所有的人都同樣擁有選擇的權利：要么享受的教育福利，讓自己的子女進入公立學校；要么為了追求高質量、有特色的教育而放棄應得的教育福利，讓子女進入私立學校。經過權衡之后，一部分人，尤其是富人，認為自己負擔得起私立學校的高昂學費，或者認為私立學校物有所值，因此主動放棄了本可以在公立學校享有的教育福利。既然是自己的自由選擇，就談不上失去公平。
非排富性教育券意味著學生無論貧富都將得到的教育券，這會導致兩種可能：要么增加的投入，要么高收入家庭占用普通家庭享有的補貼。在沒有發放教育券的時候，大部分家庭的子女都進入公立學校學習，只有少數高收入家庭的孩子進入私立學校學習。對公立學校進行補貼，而不對私立學校進行補貼。實施了教育券制度之后，支付給公立學校的補貼轉換成教育券的形式支付給了普通學生家長，而同時又增加了以教育券形式支付給高收入家庭的款項。這樣就增加了的教育支出。在我國教育經費短缺的情況下，必須增加教育支出才能實現這種教育券制度。這是第一種情況。而在第二種情況下，如果仍按照原來的教育支出額發放教育券，高收入家庭將會占用原本由普通家庭享有資金的一部分。把有限的教育資金從普通家庭抽出一部分來補貼原本已經高收入的家庭，這不僅是不必要的（因為高收入家庭并不需要補貼也仍然能夠負擔得起高昂的私立學校學費），而且也不是合理的（劫貧濟富）。由于學生無論貧富都得到了等額的教育券，這實際上并沒有緩解貧富差異帶來的教育機會不均等問題，貧窮家庭的學生反而會因為富人學生參與補貼而得到更少的補貼，從而使他們的形勢更加不利。
有一種看法認為這種教育券能夠補貼私立學校，有利于提高私人辦學的熱情。但實際上這一措施只不過補貼了富人，私立學校并未從中獲得更多收益。因為各所私立學校的學費雖然不同，每一所私立學校的學費隨著時間的變化也可能有所調整，但是在一定時期內，一所私立學校的學費相對是固定的。在實行非排富性教育券制度之前，這筆學費完全由學生家長支付。在實行教育券制度之后，學生家長從那里得到一定面值的教育券，自己補充一定的金額，將學費再交給校方，然后由校方到相關部門將教育券兌換成等值的款項。無論是否存在教育券，私立學校從家長那里獲得的學費金額沒有發生任何變化，只不過是從完全的貨幣支付轉變為部分貨幣部分教育券支付。校方并沒有從教育券制度中獲得任何好處，得到補貼的是學生家長。
還有一種看法認為，通過實行非排富性教育券制度，能夠使一部分原本負擔不起私立學校教育的家庭在教育券的幫助下進入私立學校，享受更好的教育。其實真正能夠享受這份福利的人只是少數，大部分人仍然和以前一樣，富有家庭的孩子入私立學校，普通家庭的孩子入公立學校。因為教育券補貼的額度并不足以讓一些經濟條件一般的家庭將孩子送入私立學校。
由此可見，非排富性教育券雖然能夠提高資源配置效率，但不利于實現基礎教育的公平，反而可能使貧富差距加大。在基礎教育階段，應當盡量保障得到公平的受教育權利，而非排富性教育券是無法做到這一點的。
詹克斯的教育券模型是給所有家庭發放基本面值的教育券，同時給低收入家庭再發放第二張教育券以保障這些家庭子女的受教育機會。學生和家長依然可以擇校，而低收入家庭會得到更多的補貼。和非排富性教育券相比，詹克斯的教育券在提高資源利用效率的同時，也兼顧了公平。
詹克斯的教育券也存在不足。從的撥款方面來看，我國目前是地方直接撥款給學校作為教育經費。詹克斯提倡給所有家庭發放教育券，進入私立學校就讀的高收入家庭也同樣可以得到資助。低收入家庭會額外再多得一份教育券。如果中產階級家庭得到的教育券面值和原本不實行教育券時從得到的教育補貼等值，那么增加了對高收入家庭和低收入家庭的補貼，就意味著的教育經費支出將大大增加。而如果的教育經費支出總額保持不變，這部分有限的資金要劃撥一部分給高收入家庭（原先這些家庭因為子女在私立學校就讀而享受不到補貼），還要劃撥一部分給低收入家庭，中產階級的子女得到的教育補貼就必然會減少。這顯然不是帕累托改進。
從學生繳納的學費方面來看，我國目前基礎教育是義務教育，即免除學費，但是學校可以向學生收取雜費。采用教育券制度以后，原本發放給學校的教育經費以教育券的形式發放給學生，學校向學生收取教育券作為學費，再用收來的教育券從那里換回等額的教育經費。問題是，學校將怎樣收取學費呢？是各所學校按照統一的標準向每個學生收取同等的學費？還是教學質量較好的學校收取較高的學費？如果統一學費，那么額外發給低收入家庭的第二張教育券就失去了意義。如果允許質量較好的學校收取較高的學費，那么學費是否會水漲船高，低收入家庭獲得的兩張教育券能否足以支付較高的學費，這都是未知數。
從學校錄取學生的方面來看，我國目前是根據基礎教育階段學生所在的學區來決定學生就讀的學校。一旦采用教育券制度，學生和家長擁有了擇校權，學區的劃分就必將被打破。在這種情況下，學校錄取學生有三種可能的方式：第一，根據成績錄取，盡可能錄取學習成績較高的學生；第二，根據家庭經濟條件錄取，教育質量高的學校學費提高，只有負擔得起學費和教育券面額差額的學生方能被錄取（假設學校有自己制定學費的權力）；第三，綜合學生的成績和家庭經濟條件，只有達到一定分數以上并能繳納足夠學費的學生方可被錄取。對于學校來說，單純按照成績錄取會提高學校的聲望，但使本校獲得的教育經費受損；單純提高學費會增加本校的教育經費，但會影響學校的聲望。結合學生成績和家庭經濟條件錄取也許是更好的辦法，但如何在學費和學生成績之間權衡取舍，也將成為學校面臨的問題。
與皮科克和懷斯曼的收入相關模型相比，詹克斯的教育券模型不夠靈活。因為低收入家庭的收入狀況也存在差異，一概而論地向他們發放等額的補償性教育券同樣不利于實現公平。
皮科克和懷斯曼的收入相關模型根據家庭收入的高低來決定該家庭收到的教育券的面值高低。與弗里德曼的自由市場教育券模型相比，收入相關教育券模型更加關注公平；與詹克斯的補償性教育券模型相比也更加靈活。不足之處是可能導致家庭產生虛報瞞報收入的動機。
在我國浙江的長興縣已經實施了教育券制度，其具體實施方法是向在民辦學校就讀的義務教育階段新生發放面額為500元的教育券；向在職業學校就讀的新生發放面額為300元的教育券。2002年長興縣又將教育券的覆蓋面擴展到貧困生，為小學階段的貧困生提供200元的教育券，為初中階段的貧困生提供300元的教育券。長興縣實行教育券制度的目的主要有三點：第一，增加對教育私人供給的支持；第二，改變當地職業教育不受重視的局面；第三，補助貧困學生。長興縣根據這三點分別設計了三種教育券，取得了良好的成效。通過對教育私立供給的支持，鼓勵了私人投資教育，僅用兩年便吸引了3億元民間資金流入教育領域，使教育經費大大增加。通過對職業教育的扶持，扭轉了職業教育和高等教育發展不協調的局面，普通高中和職業高中的招生比例由2000年的1：0.37上升到2002年的1：1，體現了的宏觀調控作用。通過對貧困學生的補助，促進了教育供給的公平。長興教育券的事例說明，一項政策是否起能到積極作用取決于是否根據當地的具體問題設計實施。教育券也是這樣，需要根據各地自身的發展需要加以調整，正確利用。
綜上所述，無論是弗里德曼設想的非排富性教育券，還是詹克斯等人提出的排富性教育券，都不能同時解決我國基礎教育現存的教育經費嚴重短缺、教育資源配置效率低和教育資源配置不公平的問題。如果必須在平等和效率之間有所取舍的話，那么在基礎教育階段還是需要更加側重公平。畢竟，基礎教育關系到社會的穩定、的富強、民族的希望。總體來說，雖然各種教育券各有利弊，但從公平的角度來看，排富性教育券要優于非排富性教育券，皮科克和懷斯曼的教育券模型要優于詹克斯的教育券模型。我國應當根據具體的需要，靈活使用教育券，揚長避短，使教育券在基礎教育階段發揮積極作用。
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