【論文摘要】理性決策和漸進決策是政策分析中兩種最基本的政策分析模式，二者各有優勢和缺陷。混合掃描將兩種決策模式結合起來，實現優勢互補，為研究我國高水平大學建設政策提供了良好的視角和可行研究路徑。研究表明我國高水平大學建設政策存在理性缺失和制度的缺陷，未來政策設計應作相應調整。
2008年1月總理主持召開國務院常務會議，同意進行“211工程”三期建設。2008年3月，教育部發布《“211工程”發展報告(1995一2005)》，又舉行新聞發布會，稱中央財政將投人100億元用于“211工程”三期建設，主要用于重點學科建設、創新人才培養、師資隊伍建設以及高校公共服務體系建設。“211工程”、“985工程”都是我國高水平建設的重要項目，直接關系到我國未來高等教育的發展。目前，我國對高水平建設的研究已取得一定成績，但很多仍然是經驗研究，少有重視理論的基礎研究，比較有代表性的是陳學飛教授“985工程”研究側重理想導向，許濤博士運用“基標法”研究“985工程“”則側重問題導向，兩者都具有深刻的理論內涵和深遠的現實意義，但無論是理論導向還是問題導向都只是從一方面說明了問題，都只是理性或漸進這兩種最基本政策研究模式的現實演繹，二者各有優勢和缺陷。一種結合了理性與漸進，并實現了優勢互補的混合掃描模型的引進無疑作出了新的嘗試。
1.完全理性決策及存在缺陷。理性決策來源于“經濟人”假設，認為決策是為了最大限度追求經濟利益。面對需要解決的公共問題，為了制定出理性、科學的公共政策，必須經過若干環節與過程。首先，經過價值排列、資源計算、目標確立、方案規劃等環節，排列出所有可能的價值認識、所有的可用資源、所有的公共政策目標。其次，通過分析研究制定出所有的備選方案，并確定每一方案的資源投人和效益預測。最后，通過成本效益比較，確定最佳方案。其重要意義在于它“力求最優”，最大化追求效率，適用于比較單純且不十分緊迫的程序性問題;它還是一種崇高的理想，由于任何政策或多或少都存在理性因素，理性決策模型可以同其他決策模型結合應用，制定滿足人民需求的公共政策。但理性模型存在缺陷，一是決策者無法全部排列和比較與決策有關的價值認識，無法達到最佳理性。二是決策者無法將政策方案全部列出。三是現行政策中已經投人而無法抽回的沉淀資本，將阻礙決策者從純理性角度考慮替代方案新的成本投人。四是決策者的主觀意識與能力的有限性無法使政策方案達到完全理性。由于完全理性是不存在的，所以有限理性才會迅速得到認可。
2.有限理性模型的修正。在批評理性分析模式基礎上，赫伯特·西蒙提出有限理性主義。西蒙認為，這種絕對而全面的理性決策方法在復雜多變的現實世界很難找到簡單的線性關系。信息的不完備性，價值偏好的多樣性，決策者能力的有限性，事物關系的易變性等復雜因素，影響人們在資源有限的條件下作出最優選擇。人們在決策中所依賴的不是完全理性，也不是非理性，而是介于其中的有限理性，任何組織和個人都只能被視作一個具有不斷學習、糾錯、適應能力的體系，而不是一個絕對理性的體系。因此，決策目標不能以“最優”為標準，而應該以“滿意”或“次優”為準則。理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案，而不是去追求最優、最大值的所謂客觀理隆<}。雖然有限理性模型更能夠真實地反映決策過程，并突出了非理性因素在政策分析中的重要性，而且并未全盤否認理性的作用，但是，它還是沒有跳出理性主義模式所陷人的割裂目的一手段聯系的案臼。無論是完全還是有限理性決策都只是一種理想化的決策，而實際政策制定往往是問題導向的，這里便須認識漸進主義模型。
基于有限理性，林德布洛姆提出了漸進主義。他認為，政策制定只能依據以往的經驗實現現有政策的漸進變遷，在現有方案的基礎上，進行局部范圍內的調適，以適應環境的不斷變化。漸進的過程實際上就是一個不斷學習實驗、不斷反饋調整的過程，也即是一個試錯的過程。它有利于避免因決策嚴重失誤所產生的災難性后果。漸進的改革把可能出現的錯誤限制在能夠控制調整的范圍內，一方面避免決策層內部的緊張與沖突，以及過高的政治風險，另一方面又在心理上安撫了各種利益群體和個人。正如林德布洛姆所說，“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠不會出現的‘全盤解決’。漸進決策更貼近政治生活而且更適合于當今社會變化頻繁的環境下人們追求平穩的心理。但漸進決策模型也有明顯局限性。首先，按照漸進主義途徑取得的政策，必然只是反映最有權勢的團體的利益，和組織松散的團體的要求可能得不到體現;其次，漸進主義忽視基本的社會創新，只關注短期目標，尋求的只是同以往政策有區別的政策;再次，漸進主義傾向于保守，比較適合于變動節奏較慢的社會，而當今社會環境變化往往又是比較大的，這就導致援引舊例的失敗。
為了克服理性分析和漸進分析的各自局限，阿米泰·埃特佐尼綜合兩種模型的實用價值，針對現實情況提出了混合掃描分析模型。混合掃描模型在概念上希冀截取理性模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發政策創意并深人政策核心問題;同時截去漸進決策模型的政策弱點，把政策關注力集中在經過選擇的政策方案及其評估上，形成政策焦點，以有效地解決政策問題。從政策的理想化、科學化和民主化來看，理性模式與漸進模式各具合理性，又各有不足。針對我國國情來說兩種決策模型似乎都不太理想。埃特佐尼的混合掃描模型則彌補了這種不足，這種第三種模式將前兩者模式結合考慮，它既不像理性模式那樣理想化，也不像漸進模式那樣保守。它使理性和漸進有機結合起來，一是確立有根本方向的高秩序、基礎性政策措施，二是包含為根本政策做準備并貫徹執行的漸進性措施。混合掃描所擁有的不同層級的靈活性增進了決策的有效性、策略性，使水平與能力各異的決策者能應對瞬息萬變的社會環境與形勢。
1.建設高水平大學自有理論依據。高校分類分層是高水平大學建設的前提，高校分類的宏觀理論基礎為經濟學中的資源有效配置理論，微觀理論基礎為范圍經濟理論[[9]。由于20世紀80年代高等學校數量激增，提出對高校的辦學任務進行合理分工，通過分層次辦學實現辦學資源和人才結構的合理配置。從教育政策學的視角來看，分層次辦學是我國對高等學校進行有效管理，推動高等教育事業發展的一項重要政策。
2.建設高水平大學是和高校的內在需要。首先，建設高水平大學，可加強國際競爭力。高校特別是一批高水平的研究型大學，學科綜合和交叉、學術思想活躍、教學科研相互促進，更有利于創新型人才培養和服務社會。其次，高校具有建設高水平大學的強烈動機，高校對建設研究型大學不懈追求，則來源于最大限度追求利益。國內大學之所以熱衷建設成研究型大學，主要原因有三:一是提升學校的層級。在許多人眼里，只有成為研究型大學，才能成為一流大學。而且，研究型大學有望進人“985”并成為副部級高校。二是顯示辦學成果。在當前以“量化”為主的教育評價體系中，要顯示辦學成果，就有許多硬指標，如學科點、博士點、經費、課題、論文、專利等，為此學校必須大力引進研究人才，不得不以科研為中心，力求成為“研究型”。三是爭取更多資源。這與教育資源、學術資源配置的項目制度有關。從大的方面來說，“211工程”、“985工程”本身就是一個“教育項目”。項目越大越多，意味著可以獲得更多的支持。
1.我國高水平大學建設政策內容基本符合漸進決策特征。漸進主義認為政策制定不完全是個理性的過程，而是對以往政策的不斷補充和修正的過程，在政策操作上采用的是“摸著石頭過河”的模式。從縱向的角度看，強調由淺人深循序漸進;從橫向角度看，則是強調從點到面協調發展。一項重要的改革政策的出臺，往往是要進行試點，先從點上取得經驗，再由點推廣到面，從而做到比較穩定的協調發展。我國重點大學建設政策內容雖然在不同歷史時期有不同目標和任務，但重點建設的政策理念是一脈相傳的。之所以采取漸進決策有幾個原因:一是我國高等教育落后且發展十分不均衡，要想突破就必須采取非均衡發展戰略，這已經被高層領導認可并作為戰略實施。二是為解決某個社會問題所制定的政策，為了穩妥，只能采用不斷修改的方式使之完善。建設重點大學自始至終存在許多未知因素，面對眾多爭議，這也需要在實踐中逐漸摸索，逐漸完善。
2.我國高水平大學建設政策決策機制與漸進決策相悖。漸進主義認為，理性模型所追求的“完全理性”在實踐中是不可行的，主張“不在于專家做出周全完備的全知分析，而在于廣泛的參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協調適、良性互動進而實現政策的動態均衡。這種努力實際上是要求追求理性的政策分析符合各自的政策背景和環境。如前所述，我國重點大學政策總體而言是一種理想導向型的政策，宏觀的政策目標是由領導人首先提出的，具體的政策決策由中央教育主管部門進行。這種主導決策模式的好處是時間短、見效快。但并不能全面、及時地反映社會出現的問題，而且也缺乏必要的知識和信息對復雜的社會需求和問題進行分析，使決策和現實環境脫離。這就需要包括利益團體、重點大學、社會機構甚至基層民眾的共同參與。這才是符合漸進決策的多元制衡機制的共同參與，很顯然我國重點大學建設決策機制不符合這個要求。
我國高水平大學建設政策出臺是基于理性考慮，但由于缺乏科學的論證體系，造成實施的具體困難，帶來系列問題。我國高水平大學政策評估主要是組織專家進行的，專家組的人員配備就值得商榷。如果安排不合理，人員配備由于利益的相關性而容易使評估失去客觀性和公正性。另外，政策在實施過程中，容易受各種因素影響而產生政策執行行為偏離政策目標即政策失真的現象，表現為政策的表面化、政策擴大化、政策缺損、政策替換和政策“”。我國高水平大學建設政策采用的是自上而下的政策執行模式，各級政策制定部門和政策執行部門不可避免地有利益沖突，政策信息經過層層行政機構，在自上而下信息傳遞過程中容易發生信息被誤解、截留、增刪與替換的現象。存在政策目標不明確、政策執行信息鏈過長以及部門利益沖突問題，這就需要引人漸進決策問題導向、民主協商機制，從而減少目標的假、大、空，減少由于個人意志的影響而產生的執行偏差，防止以權謀私，增進政策的公正性和有效性。
1.我國高水平大學建設政策存在一定理性缺失。就理性分析模式而言，它的前提是決策者是理性的，對決策信息有充分把握，而且對決策所帶來后果及影響有充分認識，對收益與代價有科學評估。然而我國高水平大學建設政策過程很難說是理性的結果，即便政策是依據其理性判斷而采取的或調整的，但其后果未必是這種理性的直接結果。那種由問題確認、目標設定、方案評估和最后決策式的歷時性步驟在實際生活中，特別是在變革時期難以得到按部就班的使用。我國高水平建設政策很多情況表現為少數人的經驗決策，有欽點重點大學之嫌。近些年來，盡管我國高等教育政策制定采用了某些新興科學理論和科學技術，但與科學決策還相差甚遠，相當多的決策者仍然習慣個人說了算，領導意志明顯。決策程序也欠規范，理性決策所要求的包括從問題界定、目標確立、方案設計、結果預測、方案比較擇優到最終評價等一系列環節沒有到位。
我國的政策研究也相對滯后，許多研究者缺乏科學決策的訓練，學術成果往往在政策和文件發布之后批量出現;而不能像真正的學術研究那樣在政策和文件之前出現并影響政策，或者在政策之后出現去評價、批判政策，促使下一次政策的重新調整。即使偶有真知灼見，也很難通達到教育決策人那里。所以，在我們的教育框架中，對教育發展作出重大貢獻的往往是政治家，是決策層。在這點，我國高水平大學建設政策表現得頗為明顯。
2.我國高水平大學建設政策缺乏政治互動和民主參與。就漸進模式而言，多元決策和精英決策都是由外部力量對施加壓力和要求，其前提是一個利益高度分化的社會，而在我國，社會結構分化程度較低，社會利益的表達與綜合并非由各種社會結構來承擔，而是由政治系統內部權力精英通過分析、研究和調查而將他們所認定的社會利益輸人到公共政策中去的。因此，中國的政策制定過程呈現出一種“內輸人”的特點。“內輸人”概念最初來自伊斯頓的《政治生活的系統分析》一書。“內輸人”是指在社會沒有利益多元化的條件下，由精英代替人民進行利益的綜合與表達，其特征表現為權力精英之間的政治折中，而不是多元決策的社會互動。“211工程”、“985工程”議程啟動的主要推動力是高層領導人對政策問題的認識。這是“內輸人”的起點。廣大的普通高校和民眾要求未得到及時的反映。
作為尋求改善決策過程的種種理論和模式的延伸線上的兩端，理性模式和漸進并非完全互相排斥，而是既相反又相輔相成。它們共同點是都強調決策需十分慎重，決策應盡可能占有必需的信息，作出決策之前應明確可能出現的后果以減少失誤;此外，它們都有較好的可操作性。有鑒于此，我國高水平大學建設政策應作相應的政策調整。
1.協調公平與效率的關系。公平和效率是決策的依據。傳統的高水平大學建設主要是效率取向的，但對更為平等的教育機會的追求，在未來幾十年中將重新成為政策的一個主要方面。這是出于經濟的也是出于社會的和更廣泛的政治的考慮的結果。雖然人是“經濟人”，但也是“社會人”，他們不僅會從成本和收益角度考慮問題，而且還會從整體和大局進行判斷。如果他們認為某項政策從總體上看是合情合理的，是照顧大局的，那么即使犧牲一些個人利益和小集團利益、局部利益和眼前利益，他們往往也能顧全大局，從長遠考慮，接受和服從該項政策。高水平大學建設牽涉巨額資金，各高校、學科如何劃分，才能取得公平和效率的共贏，這是政策首先應考慮的。
2.加強科學理性研究。從我國50多年來高水平大學建設政策看，決策常帶有一定的偶然性，缺乏可行性的論證，表現多為經驗型決策。為此我們要加強理性建設，提高決策的科學性。加強高水平大學政策研究是增強理性的重要一環，要使研究與決策有機結合，一方面高等教育的理論建設有賴于多元研究方法的運用，提倡理性和漸進互補，定性和定量結合;另一方面，高等教育研究成果的可理解性也相當重要，這關系到高等教育研究能否很好地扮演“決策咨詢”的角色。決策者往往希望專家學者能轉變話語方式，用可理解的表述參與決策過程。
3.加強制度建設。制度建設是實現決策科學化的重要基礎和根本保證，在沒有制度的約束下，個體理性容易導致集體的困境。個體理性與集體理性之間的沖突是政策分析和規劃中存在的有代表性的問題。教育決策與一定的行動總是相聯系的，而行動就會付出一定代價，教育代價與教育決策是相伴而生的。要將這種人為的代價控制在最低程度只能依賴于決策的科學性。隨著科學的發展，很多曾經是模糊未知的事物變得相對清晰，對有些事物我們已經有較全備信息，對另一些事物也可以用概率去把握。因而，決策的理性行為在合理制度的保障下完全可以將損失性代價控制在較小程度。
4.重視多元參與，提倡科學民主決策。任何一個人甚至一個團體的知識、能力和精力都是有限的，不可能僅靠自身力量應對決策所面對的各種問題，必然表現出決策主體的局限性。我國由于觀念和制度的局限，對于吸收外部力量參與決策從思想認識到實際運作都遠遠沒有到位，決策的內部性特征十分明顯。個人決策、少數人決策、體系內封閉式決策依然存在，直接影響著決策的質量和效果。高水平大學建設政策與國計民生息息相關，一旦實施，如果出現決策失誤，短時間內難以更改，將直接影響我國高等教育發展，因此更需要理性決策。這就要求在決策過程中，通過充分吸收不同意見和觀點，使決策過程更加民主，決策內容順乎民心，減少盲目和失誤，使實施更加順利。征求不同人群意見，讓公眾廣泛參與，是近年來推動我國科學民主決策的重要舉措。這種民主參與、多元互動的體制與機制對我國高水平建設政策無疑具有深遠意義。
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