[摘 要] 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化。 進一步推進遼寧省的新型城市化建設(shè)，對促進遼寧省健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，率先實現(xiàn)“二〇三五年遠景目標(biāo)”具有重大意義。 本文分析了遼寧省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的問題，在此基礎(chǔ)上提出：大力弘揚法治精神，積極出臺相關(guān)地方法律法規(guī)，依法管理新型城鎮(zhèn)化建設(shè); 以嚴謹?shù)目茖W(xué)態(tài)度制定城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，按規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)實施新型城市化建設(shè); 積極學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗，有序推進新型城市化建設(shè); 通過郊區(qū)居民城市化、鄉(xiāng)村合并促進人口、市場、產(chǎn)業(yè)聚集; 實現(xiàn)人口全域型自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享，促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕等對策建議。
[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)融合發(fā)展; 鄉(xiāng)村振興; 新型城鎮(zhèn)化
一、引言
在習(xí)總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面建成小康社會是新時期黨和國家各項工作的總目標(biāo)。 十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議、中央扶貧開發(fā)工作會議、中央農(nóng)村工作會議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》等一系列文件指出：積極穩(wěn)妥扎實有序推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。 [1]
城鄉(xiāng)發(fā)展論文： 城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃中的生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計
《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》進一步指出：新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，也是一項重要的民生工程。 [2]《“十四五”規(guī)劃建議》也指出，“基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”是2035年的遠景目標(biāo)之一。 [3]
新型城鎮(zhèn)化是衡量城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要指標(biāo)，改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化得到了巨大發(fā)展。 據(jù)資料顯示，1978-2019年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到8.5億多人,城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到60.60%; 城市數(shù)量從193個增加到672個，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從2176個增加到21297個。 2019年底，戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別提高到44.38%、60.60%。 [4]2019年，遼寧城鎮(zhèn)人口數(shù)量達2963.9萬人，占常住人口的比重為68.11%; 鄉(xiāng)村人口1387.8萬人，占31.89%。 城鎮(zhèn)化率達到了68.11%,高于全國平均水平7.51個百分點,在各省份的排名中，遼寧省城鎮(zhèn)化率位于全國省份第七位。 [5]
目前，遼寧省的中心城市、城市群輻射帶動作用已顯著增強，《中共遼寧省委關(guān)于制定遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》也提出了“實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類要素合理流動和高效集聚，形成以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，達成新時代遼寧全面振興全方位振興”的目標(biāo)。 [6]為了進一步加快遼寧省城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，本文擬對遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題進行梳理分析并提出對策。
二、遼寧省城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題及分析
(一)與發(fā)達國家和發(fā)達地區(qū)相比城鎮(zhèn)化率有待進一步提高
城鎮(zhèn)化率的提高、服務(wù)和資源分配的集中，使碳足跡減少，為東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興創(chuàng)造條件。 發(fā)達國家城市化率平均在80%左右,東北亞區(qū)域內(nèi)日本(91%)、韓國(81%)、俄羅斯(75%)以及我國的上海(88.1%)、北京(86.6%)、天津(83.5%)、廣東(71.4%)等地的城市化率均高于遼寧，[7]由此可見，遼寧省城市化率尚有較大的提升空間。
(二)各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距較大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高
從整體來看，遼寧省的城鎮(zhèn)化率較高，但各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r差距較大。 截止2019年，沈陽人口城鎮(zhèn)化率為81.0%，高于全省平均值(68.1%)12.9個百分點，城鎮(zhèn)化率最低的朝陽市，城鎮(zhèn)化率只有24.3%，兩市城鎮(zhèn)化率相差了35.19個百分點。 [8]
城市化質(zhì)量一般從人口就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會發(fā)展、居民生活、生態(tài)環(huán)境六個方面考察。 從城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來看，遼寧省整體上已進入到初級城市型社會,走在全國前列; 但從生活方式、社會文化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)看，目前離城市型社會的要求還有差距，城鎮(zhèn)化質(zhì)量并沒有與城鎮(zhèn)化水平同步提高。
基于2003-2016年中國286個地級及以上城市的新型城市化質(zhì)量聚類分析結(jié)果，雖然遼寧省城鎮(zhèn)化率在2016年末已達到了67.37%，但新型城市化質(zhì)量排名卻不理想。 就城市化質(zhì)量來看，沈陽、大連與天津、杭州等24個城市屬于新型城市化質(zhì)量中等城市，盤錦、鞍山與太原、開封等103個城市屬于新型城市化質(zhì)量一般城市，營口、撫順與汕頭、酒泉等155個城市則屬于新型城市化質(zhì)量較差城市。 [9]從城鎮(zhèn)化質(zhì)量來看,遼寧省還存在速度快、城鄉(xiāng)居民生活水平差距大，質(zhì)量低、發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題。 [10]
(三)城市化過程過分依賴地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可持續(xù)性發(fā)展動力不足
北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的相關(guān)研究成果指出：中國過去15年，地方財政的財政波動主要原因是土地出讓金的波動。 在許多地方，土地出讓金收入已占地方財政收入的三分之一左右，個別地方的土地出讓金收入最高時可占總財政收入的六成。 這種以大規(guī)模招商引資、房地產(chǎn)開發(fā)、新城新區(qū)的建設(shè)，以及土地金融大規(guī)模融資驅(qū)動的粗放型城市化模式，在進入經(jīng)濟新常態(tài)之后出現(xiàn)了各種問題：一方面，“有限”的土地對于地方來說意味著有限的出讓金財政，土地依賴度較強的城市財政就會出現(xiàn)困難; 另一方面，由地產(chǎn)商主導(dǎo)的城市化建設(shè)，帶來的是無序的開發(fā)和不可持續(xù)的繁榮。
從總量上看，遼寧省公共財政收入從2011-2013年呈上升趨勢，自2014年下降，在2015年甚至出現(xiàn)了斷崖式下降，2015年以后雖然有所提升，但是與之前差距仍然較大，2016-2019年開始呈逐步上升趨勢。 [8]從增速上來看，2011-2017年的增速有所下降，在2014年和2015年出現(xiàn)了負增長。 財政收入銳減背后是遼寧當(dāng)?shù)仄髽I(yè)嚴峻的經(jīng)營形勢，地產(chǎn)收入的回落和當(dāng)?shù)厣鲜泄镜呢搨c利潤情況則是這一困境的真實寫照。
(四)人口老齡化程度較高，城鄉(xiāng)教育失衡，人口素質(zhì)有待提高
截至2018年末,遼寧省總?cè)丝跒?191.9萬人,60歲以上老年人口1038.4萬人,占遼寧省總?cè)丝诘?4.8%,對比全國60歲以上老年人口17.9%的比重,高出6.9%。 從各市老年人口數(shù)量上看，沈陽市、大連市超過百萬，分別達到187.9萬人和155.3萬人; 其中大連、丹東、鞍山人口老齡化程度居前三位，分別為26.0%、22.9%、22.3%; [8]與大連市同屬于新型城市化質(zhì)量中等城市的天津、杭州老齡化程度分別為24.0%、[11]22.5%，[12]與丹東、鞍山同屬于新型城市化質(zhì)量一般城市的重慶、哈爾濱老齡化程度分別為17.9%、[13]18.1%。 [14]由此可見，遼寧省已步入深度老齡化社會。
2019年各類學(xué)校在校生占遼寧省全省人口14.8%，大學(xué)生占全省總數(shù)的25.9%，普通高等教育在校人數(shù)在人口規(guī)模均落后于廣東(205.4萬)、[15]江蘇(208.9萬)。 [16]在驅(qū)動社會經(jīng)濟發(fā)展可支配資源中，人力資源是最具能動性和能量爆發(fā)力的，遼寧省人口老齡化速度過快及人口素質(zhì)不高制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對策
(一)出臺相關(guān)法律，用法治規(guī)范引導(dǎo)新型城市化建設(shè)
“法制中國”是中共十八大和十八屆三中全會的重大戰(zhàn)略部署，全面依法治國是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，同時又為全面建成小康社會提供法治保障。 遼寧新型城市化建設(shè)要在國家政策和法律的框架下，強化地方性立法，從而保證新型城市化建設(shè)有法可依，并按計劃要求穩(wěn)步推進。
比如為了保證城市綠地、義務(wù)教育用地、居民活動用地和停車場用地等，可以效仿城市化發(fā)達的國家出臺《城市計劃法》《新住宅街區(qū)開發(fā)法》《生產(chǎn)綠地法》《義務(wù)教育用地法》等。 通過立法使全省新型城市化建設(shè)在保持地方特色的基礎(chǔ)上規(guī)范統(tǒng)一，保證各地區(qū)在執(zhí)行中不走樣、不越軌，率先走“法治遼寧下的新型城市化”建設(shè)之路。
(二)在全省統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定詳細的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃和城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)
《遼寧省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2015-2020年)》明確了遼寧省未來推進新型城鎮(zhèn)化的總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是探索符合遼寧省實際的新型城鎮(zhèn)化道路，進一步提高全省城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平而制定的綱領(lǐng)性文件。 為了確保規(guī)劃目標(biāo)的順利實現(xiàn)，省級政府及各縣級以上行政單位都應(yīng)以此制定詳細的新型城市化建設(shè)實施計劃和保障計劃，并通過季度、年度匯報檢查或約談、催告等形式加強監(jiān)督管理。
此外，在各級政府制定的城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃中，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要有分級且具體明確。 各地區(qū)的實施計劃要有的放矢，突出地方優(yōu)勢。 對與居民日常生活密切相關(guān)的教育、交通、購物、醫(yī)療、消防、急救、垃圾處理、排污、供水供電等都有相應(yīng)規(guī)定，并且在稅收、地方權(quán)限、財政補貼等方面都要設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。 這樣使全省在多樣性中達到統(tǒng)一，從而確保各地不縮水、按計劃保質(zhì)保量實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。
(三)全面推進以人為本的城鎮(zhèn)化，使全省人口平等享受社會經(jīng)濟發(fā)展紅利
遼寧省人口城市化一方面是向大城市中心城市的聚集，另一方面向縣城和小城鎮(zhèn)聚集就地城市化。 無論哪種形式以人為本的城鎮(zhèn)化是問題的關(guān)鍵。 全面取消農(nóng)業(yè)人口，通過居住證制度實現(xiàn)人口自由流動。 戶籍制度改革的終極目標(biāo)不是實現(xiàn)農(nóng)村遷移人口的市民化，而是打破城鄉(xiāng)居民的限制，讓農(nóng)民和市民一樣身份平等、待遇相同，同步進入小康社會。 《遼寧省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》遼政發(fā)〔2015〕18號及《遼寧省人民政府關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的實施意見》遼政發(fā)〔2016〕78號等文件為引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政政策體系提供了政策依據(jù)及實施措施。
新型城鎮(zhèn)化就是更大的包容，包容也是城市文化的核心內(nèi)涵。 在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上應(yīng)該更進一步，普遍取消農(nóng)業(yè)戶口，全面實現(xiàn)居住證制度，徹底打破城鄉(xiāng)之間、城市與城市的壁壘，實現(xiàn)全省人口的自由流動，使全省人民共享發(fā)展紅利，自覺主動地參與新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。
(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，全面提高人力資源質(zhì)量
美國經(jīng)濟學(xué)家羅默和盧卡斯(1965)的新經(jīng)濟增長理論指出，知識積累是經(jīng)濟增長的一個內(nèi)生的獨立因素，知識可以提高投資效益，特殊的、專業(yè)化的、表現(xiàn)為勞動者技能的人力資本才是經(jīng)濟增長的真正源泉。 21世紀(jì)信息技術(shù)的快速發(fā)展推動人類社會進入知識經(jīng)濟時代。 知識經(jīng)濟時代背景下，知識是一個重要的生產(chǎn)要素，一個國家、一個地區(qū)、一個企業(yè)的最大優(yōu)勢就是人才優(yōu)勢。 高質(zhì)量人力資源是新型城市化建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。 大力引進專業(yè)性強、素質(zhì)高的高水平人才，增加高等教育的投入資本，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)輸入新鮮血液，提供優(yōu)秀人才支撐與儲備，全面提高人口質(zhì)量，促進地區(qū)間經(jīng)濟的發(fā)展。 [17]
與此同時，從農(nóng)民到居民，不但要消除就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老這些基本公共服務(wù)差別,更要讓農(nóng)民接受機會均等的教育，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村居民向城市生活方式的轉(zhuǎn)變。 從日本的經(jīng)驗來看，高素質(zhì)的農(nóng)村流入人口不但為城市輸送了高質(zhì)量的勞動力，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，也能很快融入城市生活。
《教育法》第9條規(guī)定“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。 農(nóng)民自身及其子女也渴望受到良好的教育，因此，全省若能做到城市農(nóng)村一盤棋，統(tǒng)一配套中小學(xué)校，統(tǒng)一調(diào)配師資，中小學(xué)教師每5年在市級區(qū)域內(nèi)輪換，則既保證了教育的公平性，又保證了教學(xué)質(zhì)量，遼寧省的人口素質(zhì)就會得到全面的提升。
(五)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進，帶動信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進四化同步發(fā)展
城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)對勞動力吸收能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同步提高而發(fā)生的經(jīng)濟演化過程,是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,基于人們對新生產(chǎn)生活方式的向往,工業(yè)化追求適度規(guī)模經(jīng)營自然產(chǎn)生的經(jīng)濟變遷過程,第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的根本動力。
遼寧省城市化快速發(fā)展的時期，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造加速、走創(chuàng)新特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時期。 從發(fā)達國家城市化發(fā)展和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程來看，城市化必然要實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑和方向是公司化、專業(yè)化、一體化和信息化。 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)化具有很高的耦合性，兩者相輔相成，互相促進。 堅持以產(chǎn)業(yè)、就業(yè)帶動城市化發(fā)展的原則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司化過程中，選擇有種植經(jīng)驗或農(nóng)產(chǎn)品銷售經(jīng)驗的公司及采取農(nóng)民入股參與經(jīng)營等形式，以確保失地農(nóng)民的就業(yè)和收益及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
四、結(jié)論
遼寧省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展已進入新發(fā)展階段，其中城鎮(zhèn)化也有由單一的規(guī)模拓展向多功能、品質(zhì)優(yōu)化、生態(tài)和諧、城鄉(xiāng)融合等可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)型，從發(fā)展趨勢來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化仍然是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要抓手。 然而，在新發(fā)展時期仍面臨城鎮(zhèn)化內(nèi)涵有待提升,人口老齡化、產(chǎn)業(yè)動力不足等問題，因此，要基于完善的立法、科學(xué)的規(guī)劃、人才的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化等措施，促進遼寧省的城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。
[參考文獻]
[1]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[EB/OL].(2014-03-16).中國政府網(wǎng).http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.
[2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(國發(fā)〔2016〕8號)[A].2016-02-18.
作者：孫文選 ， 黃一帆
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