摘要：全球已進(jìn)入一個(gè)超流動(dòng)與不穩(wěn)態(tài)并行的時(shí)代，國家和社會(huì)治理面臨許多新挑戰(zhàn)。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，要素自由流動(dòng)并頻繁“跨界”，而治理需要將不穩(wěn)定轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定，跨界治理的重要性凸顯。全球、區(qū)域、地方等尺度交織，使跨界治理的新問題不斷涌現(xiàn)。跨界治理主要指通過跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域使多主體共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程。通過梳理跨界治理的相關(guān)理論，重新界定了“界”，重構(gòu)了跨界治理的理論邏輯，提出了跨界治理主要涉及 3 個(gè)尺度的 3 對范疇：在地方層面，去同質(zhì)化與同質(zhì)化;在區(qū)域?qū)用妫ミ吔缁c邊界化;在全球?qū)用妫ブ行幕c中心化。運(yùn)用該框架，以長三角為例，實(shí)證分析了區(qū)域尺度跨界治理的邏輯。
關(guān)鍵詞：跨界治理;城鎮(zhèn)化;城市治理;長三角一體化
隨著全球化和城鎮(zhèn)化的快速演進(jìn)，超流動(dòng)和不穩(wěn)態(tài)并行已成為世界發(fā)展最重要特征，在中國則尤其明顯。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的文化是“安土重遷”，具有超強(qiáng)的穩(wěn)定性，也形成了相對穩(wěn)定的國家和社會(huì)治理秩序[1]。但是，改革開放以來，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及中外交流交往的日益密切，區(qū)域和城鄉(xiāng)流動(dòng)規(guī)模龐大且速度極快，使得“跨界”成為常態(tài)，對治理也提出了新的要求[2]。在現(xiàn)實(shí)中，治理的單一化、碎片化、分割化現(xiàn)象突出，跨界治理難以實(shí)現(xiàn)和運(yùn)行。就研究而言，關(guān)鍵在于如何透徹理解“界”并重構(gòu)跨界治理的理論。
1 跨界治理的概念
1.1 “界”與跨界治理治理是很多學(xué)科和領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，也是未來全球與國家發(fā)展的關(guān)鍵議題[3]。治理概念的內(nèi)涵與外延及治理理論受到不同領(lǐng)域持續(xù)關(guān)注[4]。要素跨界流動(dòng)使大量跨界治理相關(guān)的公共問題不斷涌現(xiàn)。復(fù)雜的跨界公共事務(wù)和分散的地方治理權(quán)力之間的矛盾日趨突出，跨界治理成為理論和實(shí)踐的難題[5~7]。最大的困難在于：“界”不是單純的地理或行政邊界概念，而是自然、制度、技術(shù)、社會(huì)與文化的多維疊加，這使得跨“界”治理研究和實(shí)踐變得復(fù)雜。一般意義上的“界”指行政邊界，反映權(quán)力的地域或空間分配，也是空間秩序與關(guān)系的象征[8,9]。
行政邊界、要素流動(dòng)與地域認(rèn)同之間存在著復(fù)雜交織的關(guān)系。相比清晰且確定的行政邊界，后兩者所反映的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化邊界常是模糊和充滿變動(dòng)的。劃定邊界其實(shí)也是為了治理的需要。中國傳統(tǒng)典籍《周禮·天官》[10] 中有 20 字反映了國家治理的精要：“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”，主要意思是國家治理需要明確戰(zhàn)略方向，劃定城鄉(xiāng)邊界，建立行政管理體制，使人民有法度。由此可見，傳統(tǒng)的國家和社會(huì)治理追求的是穩(wěn)定性，因此需要建立自上而下的行政管理體系，城鄉(xiāng)、區(qū)域與社會(huì)文化邊界往往趨于嚴(yán)格。現(xiàn)代化、全球化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化打破了這些界限，前所未有的流動(dòng)性更是模糊乃至沖破了固化的行政邊界。
穩(wěn)定性與流動(dòng)性的矛盾交織在當(dāng)今社會(huì)尤為突出。治理具有多尺度性，大至全球以及國家尺度的戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)，小至個(gè)體日常生活。流動(dòng)性改變或重塑了不同尺度的界限，跨界治理將會(huì)成為新常態(tài)。跨界治理的涵義廣泛而深刻，不僅涉及多個(gè)行政區(qū)域和不同政府部門層級，包括生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和組織協(xié)同等公共問題，而且涉及企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)體等多元主體。因此，我們認(rèn)為跨界治理 (Cross-border Governance) 是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等多元主體以追求公共利益和公共價(jià)值為目的，跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程。
1.2 跨界治理的主要理論
跨界治理源于治理。“后新公共管理運(yùn)動(dòng)”使縱向分權(quán)、機(jī)構(gòu)精簡轉(zhuǎn)向府際間、公私部門間的協(xié)同合作，與跨界治理密切相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、多中心治理等理論不斷涌現(xiàn)[11]。在治理結(jié)構(gòu)上，跨界治理可分為整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理。整體性治理側(cè)重政府主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)和整合，主要包括治理層級、治理功能、公私部門 3 個(gè)方面，三者的整合可解決地方政府治理碎片化問題[12~16]。
網(wǎng)絡(luò)化治理則擺脫了政府主導(dǎo)傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)公共部門、非營利組織、營利組織、公眾等廣泛參與提供公共服務(wù)，形成平等、相互依賴、多元主體協(xié)商的治理網(wǎng)絡(luò)[17,18]。以奧斯特羅姆 (Elinor Ostrom) 為代表提出的多中心治理理論以自主治理為基礎(chǔ)，主張公共問題的解決要超越政府與市場，制度安排要與社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)適配[19,20]。與多中心治理相似，協(xié)同治理同樣強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，雖然學(xué)界對其概念內(nèi)涵理解不盡相同，但均重視非政府組織、個(gè)體參與和合作協(xié)商[21~24]。
盡管側(cè)重點(diǎn)甚至主要觀點(diǎn)有歧異，但這些理論的共同主張是打破界域壁壘，推動(dòng)多元主體協(xié)商合作，實(shí)現(xiàn)治理的權(quán)力與權(quán)利的平衡，進(jìn)行利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[25~27]。在引介國外治理理論的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)界結(jié)合中國實(shí)踐進(jìn)行了探索[28~30]。從地理、組織、管理等維度對“界”進(jìn)行了劃分，也關(guān)注了跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域、跨團(tuán)體治理的聯(lián)系與區(qū)別，研究具有治理主體多元化、治理方式協(xié)作化和治理議題廣泛化 3 個(gè)特征。從跨界治理的過程、主體合作、要素耦合等視角出發(fā)，提出了“先行−過程−結(jié)果 ” 模 型 、 跨 部 門 合 作 框 架 、 協(xié) 作 治 理 等 模型[21,31~33]。
就跨界治理的政策實(shí)踐而言，社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)與人文學(xué)科的交叉顯著。比如，環(huán)境污染的跨界流動(dòng)性特征明顯，單向或交叉的外溢性導(dǎo)致難以靠單區(qū)域發(fā)力實(shí)現(xiàn)有效治理[34]。大氣污染、流域污染逐漸成為區(qū)域跨界治理的重點(diǎn)，跨界環(huán)境治理的合作模式、治理邊界、管理機(jī)制成為焦點(diǎn)[35~37]。生態(tài)保護(hù)、資源利用與社會(huì)文化方面的跨界治理也備受重視[38,39]。
典型的城市群或大都市區(qū)如長三角、粵港澳、京津冀等區(qū)域的跨界治理也是研究的熱點(diǎn)，主要涉及區(qū)域發(fā)展不平衡、城市間合作、區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃等[40~45]。總體而言，跨界治理在理論上和實(shí)踐中越來越受到重視，國內(nèi)外研究對跨界治理的概念、結(jié)構(gòu)、模式、機(jī)制等各有側(cè)重。已有的跨界治理多聚焦于行政職能、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、文化遺產(chǎn)等某一類要素的具體問題，對“界”的理解具有單一性，缺乏系統(tǒng)的理論總結(jié)，跨行政區(qū)協(xié)同治理的理論研究尚不多見。
隨著全球和區(qū)域間人、物、信息、技術(shù)流動(dòng)趨于頻繁，多重要素交織和主體交互導(dǎo)致治理趨于復(fù)雜，亟需新的理論解釋和應(yīng)對。本文在理論層面上，對“界”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行重新界定，提煉跨界治理的重要特征，明確跨界治理的主要矛盾和關(guān)鍵趨勢，建構(gòu)跨界治理的新邏輯框架，從尺度推移視角重構(gòu)跨界治理的理論。在實(shí)踐層面上，結(jié)合長江三角洲(長三角)地區(qū)的典型案例，深入分析尺度推移下的區(qū)域跨界治理，以檢驗(yàn)理論框架，并為高質(zhì)量、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和治理實(shí)踐提供新思路。
2 跨界治理的新邏輯框架厘清“界”的內(nèi)涵、外延并從多尺度理解跨界實(shí)踐是跨界治理的關(guān)鍵。資源分配、明確權(quán)力和空間秩序需要?jiǎng)澏?ldquo;界線”[46]。社會(huì)界限比自然界限更具有可塑性和動(dòng)態(tài)演變性[47]。如何理解這種變動(dòng)的“界”?跨“界”的真正障礙是什么?“界”為何難以跨越和消除?這些仍是理論和實(shí)踐的難題。
2.1 多維且變動(dòng)的“界”隨著跨界行為頻繁發(fā)生，邊界已不是傳統(tǒng)的區(qū)分和分隔功能，具有復(fù)雜的動(dòng)態(tài)性、多尺度、空間性和多樣性[48]。這反映了邊界的“開放”與“封閉”意義的張力與平衡[7]。
事實(shí)上，“界”是自然、制度、技術(shù)、社會(huì)、文化等混合演化的產(chǎn)物。自然邊界以河流、山脈等自然要素或虛擬的經(jīng)緯線等劃分，制度邊界則根據(jù)人口、土地、社會(huì)資源等指標(biāo)而劃定。大數(shù)據(jù)與智能技術(shù)為跨界治理提供了新工具與手段，但也帶來了不確定風(fēng)險(xiǎn)、信息安全等問題[49]。社會(huì)界限是不同社群掌握權(quán)力、資源的范圍，社會(huì)區(qū)隔、不平等的權(quán)力關(guān)系等帶來了地方認(rèn)同問題，由此而產(chǎn)生文化上的分界。
不同維度或?qū)用娴慕缇€交織互動(dòng)，使跨界也變得復(fù)雜。跨界治理具有相對性和動(dòng)態(tài)性。有的邊界自然形成，但更多的邊界是社會(huì)建構(gòu)而成[50]。即使是自然形成的邊界，也會(huì)因?yàn)樽匀慌c人文條件的變化而變化，從這個(gè)角度看，極少存在純粹的“自然邊界”。因此，“界”的概念具有相對性。“界”的動(dòng)態(tài)演化使跨界地區(qū)往往成為矛盾與沖突的首發(fā)、易發(fā)地帶。
行政界線會(huì)把完整或統(tǒng)一的自然空間劃分為不同單元和權(quán)力主體，從而達(dá)到“分而治之”的效果，但同時(shí)也產(chǎn)生了碎片化與割裂化的傾向與后果。跨界治理同樣具有多尺度性，并產(chǎn)生更復(fù)雜的尺度關(guān)聯(lián)。全球化使得大都市區(qū)、都市圈、城市群和全球城市成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，不平衡發(fā)展與中心–邊緣的矛盾突出。國家通過頂層設(shè)計(jì)和制定戰(zhàn)略，以“尺度下推”(Scale-down) 實(shí)現(xiàn)對區(qū)域和地方的治理;而區(qū)域規(guī)劃和治理過程中，最重要的是如何跨行政區(qū)協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。在地方與社區(qū)等微觀尺度上，多元主體通過自組織、協(xié)商和個(gè)體參與等方式，對跨界治理產(chǎn)生直接的影響和作用。
3 個(gè)尺度在實(shí)踐中相互聯(lián)系、滲透和影響。全球既“向下”影響著區(qū)域與地方治理，區(qū)域和地方同時(shí)也“向上”參與著全球治理。在實(shí)踐中，全球化的快速演進(jìn)使得區(qū)域和地方參與到全球治理的大格局中來，區(qū)域?yàn)閲覅⑴c全球治理提供政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，地方則為治理方式與治理手段的具體落地提供經(jīng)驗(yàn)。區(qū)域與地方作為參與全球治理的衍生和補(bǔ)充，增強(qiáng)了不同尺度參與共治的聯(lián)系與配合。
2.2 快速城鎮(zhèn)化與跨界治理快速城鎮(zhèn)化背景下，人口、資金、信息、技術(shù)等要素的快速流動(dòng)與僵硬、剛性、難以打破的行政管理界限的矛盾愈加突出。七次全國人口普查數(shù)據(jù)[51] 顯示：改革開放以來，中國城鎮(zhèn)人口比重持續(xù)上漲，2020 年達(dá)到 63.89%，而家庭戶均人口下降趨勢明顯。根據(jù)農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告[52]，近 10 a中國城鄉(xiāng)人口流動(dòng)速度加快、規(guī)模龐大，農(nóng)民工總量從 2.53 億人增加到 2.86 億人，外出農(nóng)民工規(guī)模從 1.59 億人增加到 1.70 億人，跨省流動(dòng)減少而省內(nèi)流動(dòng)在加強(qiáng)。城鄉(xiāng)要素的快速流動(dòng)需求與住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的社會(huì)“界”線矛盾明顯。
根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[53]，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率在 10 a 間逐年上升，但常住與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距保持在 16% 左右，并在 2020 年達(dá)到最大值 18.49%;相比 2010 年，2020 年常住與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距增大 2.71%。跨界治理需要處理 3 組重要問題或矛盾：中心與邊緣、流動(dòng)與穩(wěn)定、趨同與分異。“中心–邊緣”結(jié)構(gòu)下，馬太效應(yīng)使得國家、區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題加重，去中心化的理論呼吁與強(qiáng)中心化的現(xiàn)實(shí)趨勢是跨界治理面對的最大挑戰(zhàn)。治理的穩(wěn)定性與要素的流動(dòng)性之間也是辯證轉(zhuǎn)化的關(guān)系。伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村都處于超強(qiáng)的流動(dòng)性大趨勢中，城鄉(xiāng)和區(qū)域的交界地區(qū)外地人口往往多于本地人口，流動(dòng)性大于穩(wěn)定性，也成為治理的薄弱環(huán)節(jié)。
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化主導(dǎo)的現(xiàn)代化使城市與城市、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村的面貌趨同，“千城一面”與“千村一面”現(xiàn)象突出，以致于找不到“鄉(xiāng)愁”，如何塑造“地方性”或因地制宜成為跨界治理的主要難題。根據(jù)以上 3 組矛盾，可以提煉出跨界治理的3 個(gè)關(guān)鍵趨勢：去中心化 (Decentralization)、去邊界化 (Deborderlization) 與 去 同 質(zhì) 化 (Heterogenization)[54]。
全球化進(jìn)程伴隨著“中心–邊緣”結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化，但也使要素突破了民族國家的治理邊界，表現(xiàn)出整體性、跨域性和流動(dòng)性等特征。去中心化要求打破霸權(quán)國家主宰全球治理秩序的格局，才能形成人類命運(yùn)共同體。去邊界化并非不要邊界，而是突破僵硬、剛性的邊界障礙和傳統(tǒng)的行政與制度界線，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面實(shí)現(xiàn)要素自由互動(dòng)和交流。區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村具有不同的地方性，去同質(zhì)化警示我們地方特性是一個(gè)地方發(fā)展的核心，在普遍趨同的現(xiàn)代化進(jìn)程中堅(jiān)持“存異”顯得尤為重要。
2.3 重構(gòu)跨界治理的邏輯面對新發(fā)展階段和新發(fā)展格局，跨界治理需要進(jìn)行理論重構(gòu)。聚焦跨界治理的關(guān)鍵問題，將跨界治理涉及的三大尺度與 3 對關(guān)鍵范疇對應(yīng)起來，可 以 構(gòu) 建 新 的 、 簡 明 的 跨 界 治 理 理 論 框 架 。圍繞跨界治理這個(gè)核心，環(huán)形由內(nèi)向外分為 4 個(gè)圈層，二至四層為三大尺度及其主要范疇，實(shí)線代表需要強(qiáng)化的趨勢，虛線代表需要淡化的傾向。在地方尺度，同質(zhì)化與去同質(zhì)化并存;區(qū)域尺度的核心是去邊界化與邊界化;全球尺度的焦點(diǎn)去中心化與中心化的問題。不同尺度的治理之間既相互遞進(jìn)、等級分明;另一方面又聯(lián)系密切、交互滲透。
3 個(gè)尺度在規(guī)模和范圍上有大小，內(nèi)蘊(yùn)的各組矛盾也相互勾連作用，它們的治理范圍、治理主體、治理手段與權(quán)力運(yùn)行都難以截然區(qū)分，呈現(xiàn)出相互交織的圖景。3 長三角跨界治理的實(shí)證分析根據(jù)跨界治理的邏輯框架，選取長三角地區(qū)為典型案例，從全球、區(qū)域和地方的不同尺度視角，透視跨界治理進(jìn)程中的中心化與去中心化、邊界化與去邊界化、同質(zhì)化與去同質(zhì)化問題。在長三角的跨界治理實(shí)踐中，全球、區(qū)域和地方之間的尺度推移與滲透關(guān)系得到突出呈現(xiàn)。全球市場、區(qū)域產(chǎn)業(yè)與地方策略之間相互聯(lián)系，自然、行政、交通、心理邊界等相互交織，從實(shí)踐層面印證和深化了跨界治理的理論框架。
4 結(jié)論與討論
跨界治理已經(jīng)成為治理研究和實(shí)踐的焦點(diǎn)。超強(qiáng)且快速的流動(dòng)打破了傳統(tǒng)的“界”，模糊甚至改變了固化的行政邊界，使得跨界成為常態(tài)。但是，要素的快速流動(dòng)與權(quán)力的剛性束縛矛盾仍很突出，跨界治理的關(guān)鍵就是解決這一主要矛盾。跨界治理跨越了多個(gè)自然與行政區(qū)域，全球、區(qū)域、地方、個(gè)體多重尺度錯(cuò)綜交織，涉及多層級、多部門以及政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體，理論建構(gòu)和政策實(shí)踐都面臨困境。
厘清尺度關(guān)聯(lián)并明確關(guān)鍵趨勢是跨界治理理論重構(gòu)的關(guān)鍵。權(quán)力與權(quán)利的平衡是治理的核心。跨界治理的 3 組矛盾、3 對范疇體現(xiàn)在 3 個(gè)尺度：在地方尺度的同質(zhì)化與去同質(zhì)化;在區(qū)域尺度的去邊界化與邊界化;在全球尺度的去中心化與中心化。嵌套的跨界治理環(huán)形圖的核心思想是尺度推移下 3對關(guān)鍵范疇的演化趨勢。
權(quán)力與權(quán)利的平衡重點(diǎn)在于人，人的流動(dòng)性使要素可以跨越自然、制度、技術(shù)、社會(huì)、文化等多維界限。權(quán)力和權(quán)利如天平的兩端，一方過重便會(huì)導(dǎo)致整體失衡或無序。在跨界治理中，需要注意權(quán)力與權(quán)利的動(dòng)態(tài)平衡，以人民權(quán)利為核心，以權(quán)利導(dǎo)向代替權(quán)力主導(dǎo)，構(gòu)建由政府、社會(huì)、市場、個(gè)人廣泛參與和綜合治理的體系，打破傳統(tǒng)區(qū)域、部門、層級、領(lǐng)域間封閉與難以逾越的界限，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與和聯(lián)合治理。在全球、區(qū)域、地方的跨界治理實(shí)踐中，應(yīng)重點(diǎn)把握 3 對關(guān)鍵范疇及其互動(dòng)關(guān)系，以新的理論框架指導(dǎo)實(shí)踐。全球化趨勢下，外循環(huán)和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求使長三角一體化的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向跨界治理。
其關(guān)鍵是從單中心化轉(zhuǎn)向多中心化，并結(jié)合去中心化，形成區(qū)域合力參與國際競爭。區(qū)域尺度應(yīng)根據(jù)國家戰(zhàn)略，大膽進(jìn)行打破行政界線的制度創(chuàng)新，破除城市等級、土地利用和人口流動(dòng)等壁壘。地方尺度跨界治理的關(guān)鍵是同質(zhì)化與去同質(zhì)化，應(yīng)避免重復(fù)的地方發(fā)展功能定位，進(jìn)行地方性為主的、既包容又有特色的跨界治理實(shí)踐探索。
跨界治理仍有一些理論與實(shí)踐問題需要進(jìn)一步探討。數(shù)字技術(shù)和智能化既可促進(jìn)跨界治理，但也帶來了隱私信息泄露與數(shù)據(jù)安全問題，這又是一個(gè)權(quán)力與權(quán)利如何平衡的問題。交界地帶的景觀差異、身份認(rèn)同、公共服務(wù)不對等也是跨界治理面臨的難題。無論如何，“界”往往是出于治理的需要而劃定和形成的，然而越來越多的“界”成為實(shí)現(xiàn)善治的障礙，所以，人們又不得不跨界乃至打破界限。當(dāng)前，以人民為中心的發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的時(shí)代要求，呼喚打破傳統(tǒng)認(rèn)知進(jìn)行治理的理論重構(gòu)，并在治理實(shí)踐中打破界限進(jìn)行制度創(chuàng)新。從這個(gè)角度來看，只要一直堅(jiān)持并圍繞這個(gè)中心，跨界治理的理論創(chuàng)新就不會(huì)失度，實(shí)踐突破也就值得期待。
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作者：葉超，趙江南，張清源，于潔
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