公共行政學是在政治學，管理學，政治經濟學，社會學和法學等基礎上發展演變過來的，這也是當前社會科學中較有影響力的一門學科。下面論文以歷史發展的宏觀過程為出發點，分析政治經濟學和管理學的理論對公共行政學研究的深刻影響。最后得出兩種研究路徑對公共行政發展的影響，中國公共行政學界應該立足實際發展，總結出自己的管理學和政治經濟學研究路徑。
關鍵詞：政治經濟學,管理學,公共行政學
在過去的一個多世紀時間里，在以美國為中心的歐美發達國家，現代公共行政學發展經歷了數次規模宏大的理論紛爭和范式革命。短短100多年，公共行政把其他自然、社會學科的理論和成果充分的吸收應用于自己的學科領域，一次又一次地在研究范式、內容和方法上吐故納新、脫胎換骨。在這一個世紀里，政治學、管理學、社會學、法學、經濟學、哲學途徑都深刻影響著公共行政研究的演進，每一個研究路徑都有數位聲名顯赫的學術大師和眾多的追隨者。18世紀著名德國詩人諾瓦利斯(Novalis)有句名言“一切知識、認識均可溯源于比較。
”美國著名行政學家羅伯特•達爾(1947)就向國際行政學界提出了切中要害的批評：“如果不進行比較公共行政的研究，使公共行政成為一門科學就是一句空話。”美國學者羅森布洛姆(2002)提出公共行政研究的主要路徑是政治的、法律的、管理的，并對三種途徑在社團布局、對個人的觀點、認知途徑、預算、決策、管制行政以及行政責任與倫理等方面進行了系統比較。其實在不同研究途徑中可以大致分為兩種研究邏輯：一是哲學、政治、社會、法律、歷史的研究路徑;二是管理、政治經濟的研究路徑。政治與法律途徑比管理、經濟途徑歷史悠久、強調宏觀、靜態研究;后者非常注重角色、系統、行為環境和行為過程的實證研究。
姚莉(2010)提出政治經濟學、管理學的最新進展為公共行政研究打上了實證主義的濃重痕跡。兩種路徑都有明顯的“工具”色彩，同時也都很有影響力。鑒于此，本文以公共行政學研究的管理途徑和新政治經濟學研究途徑展開比較分析。把兩種研究路徑進行全面比較，有利于我們更深刻、系統的明晰西方背景下兩種研究邏輯的歷史演進、概念體系、方法特點、影響力等知識，同時也有利于國內行政學界推動管理學、政治經濟學研究路徑在中國的本土化和推廣應用。
一、公共行政學的政治經濟學研究途徑與管理學研究途徑的具體比較
(一)兩種路徑發展的歷史過程比較
從管理學與政治經濟學兩門學科的產生和演進歷史來講，現代政治經濟學發軔于17至18世紀的威廉•配第和亞當斯密;現代管理學出現得比經濟學晚、肇始于20世紀初，在20世紀的100年時間里發展得枝繁葉茂。兩種頗有影響力的社會科學研究為公共行政學的學科化和科學化壯大注入了強大的研究能量。管理學研究路徑對公共行政學的學科貢獻在于19世紀末20世紀初古典公共行政范式的構建和上個世紀80年代的新公共管理理論。正如威爾遜、韋伯所做的貢獻，管理學路徑幫助理清公共行政學的意義在于實現政府追求效能、效率以及經濟的最大化;學界早期對政府內部結構的構建原則的強調、后期對治理形式私人化、公司化的建議就是為了實現治理效率。關于這一點，在公共行政學的學科名稱上可見一斑。
公共行政學初創階段的名稱叫“行政管理學”，20世紀七八十年代又發展成為行政管理學、政府管理學、公共管理學;“管理”二字成為學科的重要標識。但是，從公共行政學近50年發展的具體歷程來看，要“走得更穩健、走得更久遠”確實需要借助政治經濟學系統的方法和理論資源。20世紀30年代的經濟危機讓政府高調擁抱凱恩斯的政府干預經濟理論;近50年來，無論歐美還是東亞，政府和公共部門的經濟職能越來越壯大、“經濟性”越來越典型;政府越來越象企業，企業也可以參與公共資源的管理與供給。以城市治理為例，漢克•V.薩維奇(HankV.Savitch)，保羅•康特(2013)提出城市的發展走向是由驅動變量(市場環境、政府間支持)和轉向變量(公共控制、地方文化)決定的。
一句話，公共管理主體、對象和內容曾經鮮明的關系和特征越來越模糊。這樣全新的實踐必定呼喚新的理論與之共鳴。具體而言，政治經濟學方法對公共行政發展的貢獻具體在于上個世紀60年代新政治經濟研究方法和體系的注入，在傳統的土壤中培育出了公共選擇學派和新制度主義學派，制度經濟、政治經濟、政府經濟成為公共行政學研究的新資源。
(二)核心概念和理論派別體系的比較
管理學研究途徑中的核心標志是組織結構、組織權威、組織效率三個概念，他們對公共行政學的初創和“企業家精神”政府理論提供了重要的分析元素和分析方法;同時對公共行政的績效實踐建設具有重要指導意義。而政治經濟學的產權、博弈、交易三個標識概念構建的交易成本、制度選擇、決策過程理論為公共選擇學派和新制度主義提供了基礎性的理論平臺。管理學路徑在公共行政研究領域大師云集、領域流派紛呈;其中傳統管理途徑影響下的古典公共行政范式的官僚制理論;該理論第一次系統闡釋了行政管理的目標、內容、對象;對現代政府的組織設計、體制規制、職能劃分有重大啟發，是公共管理學、政府組織學的核心內容。
績效背景下的新公共管理思潮。該流派是20世紀90年代歐美的國家公共行政對“管理主義”的回歸。該流派的核心理念是企業管理技術的采用;服務及顧客導向的強化;公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。公共決策理論，尤其是預測方法與技術、決策方法與技術、項目管理等技術與方法風靡全球。這三大理論體系系統地構建了當前政府和其他公共組織管理活動的行為指導手冊，而且成為MPA學員首選的熱門研究領域。政治經濟學路徑在公共行政研究領域也獨領風騷，其代表性的公共選擇學派和新制度主義學派顛覆了傳統公共行政研究的基本邏輯和方法體系。
傳統管理研究把政治與行政制度的發展和完善作為被解釋變量和行政改革的目標;而在政治經濟學研究路徑中以個人主義方法為工具，從“經濟人”理性假設出發構建理論;政府和政治的行為被闡釋為一種類似市場和交易的活動;政府、官僚制度與行政制度等均被闡釋為重要的解釋變量，而政策均衡和制度選擇等具體活動過程與行為被定義為公共行政領域的因變量。奧爾森與諾斯都把經濟、政治制度作為國家促進經濟社會發展的重要解釋變量。
(三)研究邏輯與方法的比較
從管理路徑的邏輯來看，作為管理的公共行政的目標是發現并不斷完善屬于公共行政獨有的規律與方法，進而發展相應的行政管理技術。它認為公共行政活動是可以觀察并能以一定的客觀標準進行效率的測量和評估，并能通過客觀的技術工具和手段改進效率的集體行為過程。這種技術化行政的管理理論以權威和效率為基本維度，并隨著社會分工的日益復雜而演化得更精致。在具體研究過程中，該研究路徑以經濟與效率作為自己的最高目標與追求，以理性化的官僚制作為自己適宜的組織形式，以對管理工具和技術的實證分析作為自己的行為方式。以奎德等學者為代表的公共政策科學的迅猛發展就是管理學研究路徑發展到極致的典型例子。政策制定的要素與過程被“科學性”地高度解剖;廣泛普及的決策樹分析、成本收益分析、最佳程度曲線、分配分析等技術，使公共行政的技術主義、管理主義色彩鮮明。
從政治經濟研究的途徑來看公共行政實踐，它就是個體理性如何實現在集體邏輯中的決策微積分。該途徑開創了全新的公共行政研究視野和方法。當我們回溯歷史提出疑問——最早用經濟學方法研究行政問題的是誰?答案慢慢清晰：是馬克思，馬克思用他的資本論和“經濟基礎決定上層建設”的假設構建了偉大的科學社會主義理論，他使用的是傳統政治經濟學的方法。隨后100多年政治經濟學、政府經濟學、福利經濟學等學科與公共行政學密切相關的學科脫穎而出，一系列的概念例如效用、利益、博弈、均衡成為學術界的各種理論基礎。無論傳統還是新的政治經濟學研究路徑，在理論假設提出來后，該路徑會采用研究假設、模型設計、數據分析、驗證假設等環環相扣的研究過程來支撐所研究的理論，為學界帶來了全新的研究模式。Mur-rayJ.Horn認為在實現社會目標的過程中有效的公共管理應當確保交易費用最小化。再以艾莉諾•奧斯特羅姆的自主治理研究理論為例。
第一步：她首先在批判傳統集體行動邏輯的基礎上提出自己的新理論假設——在現實中，雖然每個人都是“經濟理性人”，囚徒困境的存在并不能解釋所有的公共資源治理現實;人們的合作預期還是非常強烈的，每個地區公共資源治理存在困境的同時也存在合作的種種可能性：尤其是在小規模公共池塘資源的治理中公民自組織共同行動的可能性很大。第二步：選擇重要解釋變量、構建理論模型y=f(x)。把政策選擇和實施達成的利益作為被解釋變量y。把社會的信任、尊重、互惠轉變成基本變量x，即預期成本x1、預期收益x2、內在規范x3和貼現率x4。同時把環境變量(v)：影響制度選擇收益評估的v1、影響現行成本評估的v2、影響內在規范和貼現率的v3。第三步：經驗檢驗。用土耳其近海漁場、斯里蘭卡水利開發工程、加利福利亞南部地下水的治理等一系列案列來驗證該模型。第四步：經過修正，提出自組織治理理論的具體分析框架。顯而易見，新政治經濟學研究方法的優點是：邏輯性、推導性強，是最接近自然科學的社會科學。
(四)研究特點的比較
管理學和政治經濟學路徑研究的邏輯起點都始于效率、終于效率;都是為了實現公共資源的有效治理。雖然在邏輯與方法上有諸多差異，但兩種研究在邊際效應和利益最大化原則的引領下，取長補短、最終形成了相對一致的見解，都強調目標、效率(效益)、績效。兩種路徑都充分張揚了公共行政學的現辦理性，都強調研究的科學客觀性，而且實證研究的特點鮮明。借助于管理學和政治經濟學的研究邏輯，公共行政實踐獲得了強大的理論啟發，并實現了滿意的公共治理績效。作為社會科學一方面帶有濃烈的情感色彩和價值取向，另一方面也表現出對客觀性、科學性、實用性的追求。
現代管理學和政治經濟學的研究路徑、研究邏輯與方法恰當的融合了這兩點。但不同的是，管理路徑傳統而且注重經驗歸納;政治經濟路徑新興而活躍注重解釋變量與被解釋變量的梳理。政治經濟研究途徑“使用經濟學的分析工具，利用邏輯和演繹，研究理性的行為主體如何將他想要得到的東西機會最大化，是對非市場決策行為的經濟分析”。政治經濟學研究路徑更強調客觀性、科學性，學者們能通過大量的統計數據和結構模型來論證自己的新理論假設。難怪很多學者都把經濟學比作20世紀社會科學研究的“帝國主義”，這恰恰說明了新經濟學研究方法的科學性和可推廣性。
(五)影響力的比較
管理研究路徑賦予公共行政學以客觀的管理精神和現代的管理氣質。管理精神在公共行政學中的凝聚使公共行政研究立足實踐、尊重客觀、遵循實用，追求效率;管理精神和現代的管理氣質成為學界的共識。公共行政研究從一門課程發展壯大為一個專業。同時，實踐中的管理成為一門技術，每一個宏觀的政府組織、每一個微觀的公務員在現代管理精神的感召下都希望能獲得精湛的管理技藝。因此對管理的研究慢慢發展成為對一門技術的研究，最典型的實例是MPA教育的實施。半個多世紀MPA的發展把管理的精神充分注入龐大的公共人力資源體系，使得公務員隊伍體現出高尚的管理氣質，從而培養出規模龐大的、現代的、優質的文官隊伍。
董建新認為：現代經濟學的經濟人理論、壟斷理論、外部性理論、公共物品理論、不完全信息理論、在公共管理領域應用廣泛、碩果累累。1986年，弗吉尼亞學派的詹姆斯•布坎南就因在公共選擇理論研究中的貢獻而獲得諾貝爾經濟學獎;后來新制度主義的領軍者諾斯由于建立了包括產權理論、國家理論和意識形態理論在內的“制度變遷理論”，獲得1993年諾貝爾經濟學獎;2009年奧斯特羅姆因為“在經濟管理方面的分析，特別是對公共資源管理上的分析”獲獎。我們可以看到正是因為2009年奧斯特羅姆“在經濟管理方面的分析，特別是對公共資源管理上的分析”獲獎;經濟研究路徑在公共治理領域開疆拓土，公共行政領域的豐碩研究成果都深深烙上了政治經濟學的印記。
二、討論與結論
任何一個現實的公共治理都是復雜而精細的工程系統;同樣的道理，任何一個時期的公共行政科學都是在吸收外部營養的基礎上成長和發展的。正是基于這樣的事實，羅森布洛姆才把“公共行政”界定為運用管理、政治以及法令的理論和過程來使其成為事實立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與辦事功能。在中國的學術環境下，公共行政學平穩健康的發展歷程到目前為止只有30年，是一門年輕而充滿活力的社會科學。與此同時，中國的行政學專業大規模地引入西方行政學經典研究的方法與理論;對西方經典模式充滿了崇拜與艷羨。
但本文認為公共行政理論是現實的鏡子，也是在現實基礎上對現實的改造和超越：歐美行政學的經典范式是一次又一次“求真務實”的破舊立新、鳳凰涅槃的升華;無論是管理途徑的行政學研究范式、還是政治經濟學的研究范式都試圖成為歐美科學客觀主義與理論實用主義結合的產物。歐美的經典行政理論是他們行政實踐和學術專研的結晶;中國也應該立足本國的行政實踐、專研自身的理論產品;中國行政學術界應該稍安勿躁、秉承平靜客觀的研究態度，假以時日也能發展出富有特色的管理學與政治經濟學研究途徑。
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《管理學報》(月刊)創刊于2004年7月(2009年由雙月刊改為月刊)，是由教育部主管、華中科技大學主辦，西安交通大學、清華大學、浙江大學、上海交通大學、中國人民大學、武漢大學、復旦大學、南京大學、天津大學、廈門大學、南開大學、哈爾濱工業大學等34所高校聯辦的管理類綜合性學術期刊。
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