下面文章基于住房公積金運(yùn)行這一復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行研究，首先論述住房公積金系統(tǒng)的管理體系，解析住房公積金運(yùn)行機(jī)制;其次構(gòu)建住房公積金運(yùn)行效能模型，以投入產(chǎn)出均衡關(guān)系為視角進(jìn)行運(yùn)行效能實(shí)證分析，最后提出住房公積金運(yùn)行效能治理策略，把非均衡的程度降到最低。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：住房公積金運(yùn)行效能尚有提高空間，應(yīng)以住房金融為手段，以住房保障為目的，從供給和需求兩個維度改進(jìn)提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。
關(guān)鍵詞：系統(tǒng)分析,住房公積金,均衡,效能,治理
一、引言
住房公積金制度，是20世紀(jì)90年代初我國住房政策從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)演化歷程中，參考新加坡的中央公積金制度而誕生的住房保障與金融制度創(chuàng)新。制度的產(chǎn)生對我國住房體制市場化改革起到了積極促進(jìn)作用，住房體制改革的深入又推動了住房公積金制度的發(fā)展。但是近30年的快速發(fā)展，該制度的金融互助民生功能正逐步弱化，管理流程需要重構(gòu)，運(yùn)行效能需要提升[1-2]。
正如黨的十九大報(bào)告明確指出，保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)[3]。這意味著伴隨即將到來的新一輪改革，要加大深化住房公積金行政改革力度，要加速推進(jìn)住房公積金運(yùn)行效能提升，這是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在住房公積金運(yùn)行方面的重要體現(xiàn)。
二、住房公積金運(yùn)行相關(guān)研究
住房公積金運(yùn)行系統(tǒng)是由住房公積金若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有住房保障與金融功能的有機(jī)整體。梳理現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，從運(yùn)行效能表現(xiàn)角度基本可劃分為住房保障、住房金融兩個維度。在住房保障方面，胡晶晶和王祖祥(2018)提出在國家現(xiàn)行的住房公積金存貸款利率政策下，應(yīng)將存貸比設(shè)定在4～5倍之間是比較合理的選擇，以促進(jìn)該制度更充分地發(fā)揮其住房保障功能[4]。
王齊鵬和王先柱(2017)提出應(yīng)建立公積金、房價(jià)及居民個人收入聯(lián)動機(jī)制，適當(dāng)上調(diào)中低收入居民的企業(yè)繳存公積金比例和公積金貸款比例，保障中低收入居民的住房需求，彌補(bǔ)住房市場失靈[5]。王先柱等(2018)提出住房公積金制度在改革過程中應(yīng)“因城施策”，以精準(zhǔn)化支持農(nóng)民工群體的住房消費(fèi)，從而逐步實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化[6]。
蔣華福和王廣斌(2016)提出應(yīng)弱化城鄉(xiāng)差異，整合全國住房公積金資源，提高住房公積金資源配置效率[7]。在住房金融方面，徐躍進(jìn)等(2017)提出公積金存貸款利率設(shè)置不當(dāng)，存款利率過低或貸款利率過高，都會降低職工獲得互助收益的水平，公積金增值收益上交財(cái)政或用于保障房建設(shè)等做法，使得公積金增值收益無法有效用于提高公積金貸款發(fā)放量，加劇繳存職工互助收益不足[8]。
李果(2016)提出住房公積金貸款是影響住房成交量和房價(jià)水平的顯著因素，均有正向促進(jìn)作用[9]。Bruce和Peer(2010)提出在未來30年內(nèi)發(fā)展中國家將以形式多樣的金融制度為依托，在不同規(guī)模的城市中擴(kuò)大住房消費(fèi)需求[10]。陳峰和鄧保同(2015)認(rèn)為我國現(xiàn)有住房公積金依然具備普惠的可及性，但制度設(shè)計(jì)使得住房公積金存在嚴(yán)重的初次與二次普惠不公問題[11]。周京奎(2011)提出在住宅特征需求方面，公積金約束的影響效應(yīng)存在顯著的收入差異、單位類型差異、職業(yè)類型差異、職稱差異和行業(yè)收入差異。
其中，社會地位較高的家庭在提高住宅結(jié)構(gòu)特征需求方面獲得了更多的公積金支持[12]。陳淑云和李嘉(2016)提出住房公積金流動性不足問題日益凸顯，拓寬貸款融資渠道、提高資金使用效率已成為促進(jìn)住房公積金制度穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵[13]。
顯然，現(xiàn)有文獻(xiàn)對住房公積金運(yùn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)雖有覆蓋，并取得一定成果，但學(xué)者關(guān)于住房公積金運(yùn)行的研究集中在政策的靜態(tài)分析上，對住房公積金運(yùn)行效能分析不多，定量的動態(tài)實(shí)證研究更少。究其原因，一方面在于制度建立時就是政策在先，運(yùn)行中較少關(guān)注理論發(fā)展;另一方面由于全國的實(shí)際運(yùn)行和業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡、不充分，行業(yè)里尚未建立規(guī)范、統(tǒng)一的運(yùn)行效能評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，較難構(gòu)建住房公積金運(yùn)行效能分析模型。不過，現(xiàn)有不同主題的文獻(xiàn)，對本文的住房公積金運(yùn)行效能分析提供支撐和啟示。
三、住房公積金運(yùn)行系統(tǒng)分析
根據(jù)住房公積金運(yùn)行實(shí)際和《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)可知，住房公積金運(yùn)行系統(tǒng)主要有住房公積金繳存子系統(tǒng)(以下簡稱繳存)、住房公積金提取子系統(tǒng)(以下簡稱提取)、住房公積金個人住房貸款子系統(tǒng)(以下簡稱貸款)等。基于繳存、貸款、提取等基本業(yè)務(wù)的管理體系和運(yùn)行機(jī)制都直接影響住房公積金系統(tǒng)的運(yùn)行效能。
(一)住房公積金管理體系
根據(jù)《條例》可知，住房公積金運(yùn)行管理是國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱住建部)和省、直轄市、自治區(qū)設(shè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，設(shè)區(qū)市(地區(qū)、州、盟)設(shè)管理決策機(jī)構(gòu)和管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，地市以下實(shí)行垂直管理，即設(shè)區(qū)市為基本管理單位。
在整個住房公積金運(yùn)行過程中，作為制度決策和審批方的住房公積金管理委員會(以下簡稱管委會)、資金運(yùn)營和管理方的住房公積金管理中心(以下簡稱公積金中心)、資金繳存和使用方的住房公積金繳納條件的職工(以下簡稱繳存職工)、住房公積金繳納單位(以下簡稱繳存單位)，以及受管委會指定辦理住房公積金各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司等金融業(yè)務(wù)參辦方的受托機(jī)構(gòu)(以下簡稱受托機(jī)構(gòu))共同構(gòu)成了住房公積金運(yùn)行管理系統(tǒng)，住房公積金是“五方運(yùn)行主體”間各類關(guān)系的紐帶[7]。
由實(shí)踐可知，當(dāng)前我國住房公積金的運(yùn)行實(shí)行“管委會決策—中心運(yùn)作—銀行專儲—財(cái)政監(jiān)督”的管理模式。顯然，在住房公積金主體間構(gòu)成了系列委托關(guān)系:繳存職工和公積金中心之間的繳存代理，受托機(jī)構(gòu)和公積金中心之間的儲蓄代理等[14]。
實(shí)踐中，住房公積金的運(yùn)行主要是依靠與銀行建立委托代理關(guān)系，受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)前臺歸集信息核定、公積金中心負(fù)責(zé)后臺行政及政策性管理，一定程度上存在責(zé)任權(quán)利主體不一致，尤其由于住房公積金運(yùn)行機(jī)構(gòu)的特殊性，使其資金運(yùn)行置于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)視野之外，住房公積金監(jiān)管體系表面看似完備，但卻是形同虛設(shè)[15-17]。客觀上，這一間接運(yùn)行管理模式直接導(dǎo)致歸集委托貸款成本難降低、運(yùn)行效能難以提高的困境，是影響運(yùn)行效能的根源性原因[18][2]。
(二)住房公積金運(yùn)行機(jī)制
機(jī)制反映系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互關(guān)系，是住房公積金系統(tǒng)各個要素之間相互作用的過程和方式。依照系統(tǒng)資金流向，住房公積金運(yùn)行可劃分為投入、產(chǎn)出兩個方面，投入主要是繳存和貸款本金償還兩個方面，產(chǎn)出主要是提取和貸款兩個方面。當(dāng)住房公積金產(chǎn)出小于投入，住房公積金積累在銀行，導(dǎo)致住房公積金處于貶值狀態(tài);當(dāng)住房公積金產(chǎn)出大于投入，資金保有量不足，導(dǎo)致職工的提取和貸款產(chǎn)出無法滿足。
理想狀態(tài)下，住房公積金運(yùn)行的投入與產(chǎn)出兩個方面是均衡的，有效的投入通過市場的潛在產(chǎn)出來實(shí)現(xiàn)。住房公積金中心根據(jù)住房公積金運(yùn)行中投入和產(chǎn)出的動態(tài)變化，不斷調(diào)整住房公積金繳存和使用政策，最終既提升住房公積金運(yùn)行效能，又實(shí)現(xiàn)運(yùn)行效率的帕累托最優(yōu)。
四、住房公積金運(yùn)行效能治理
效能治理是政府改革與發(fā)展的永恒主題。黨的十八屆三中全會明確提出，要“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”[25]。作為住房保障與金融政策主體之一的住房公積金制度，因運(yùn)行中繳存的剛性及其運(yùn)行具有區(qū)域性、封閉性，投入產(chǎn)出非均衡的趨勢依然存在，必須在非均衡變動模式下推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制流程再造，以在根本上提升住房公積金運(yùn)行效能。提升路徑為變動非均衡的性質(zhì)，把非均衡的程度降到最低[26]，既可是由市場機(jī)制作用下投入與產(chǎn)出的市場均衡，又可是供求由政府利用供需規(guī)律調(diào)節(jié)形成的非市場均衡[27]。
(一)改進(jìn)住房公積金提取機(jī)制
住房公積金提取主要包括個人的住房消費(fèi)項(xiàng)目(購買、建造、翻建、大修自住住房，償還購房貸款本息，租賃住房等)和非住房消費(fèi)項(xiàng)目(離休和退休提取，完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關(guān)系提取，戶口遷出本市或出境定居等)等。“提取”機(jī)制的改進(jìn)必須要貫徹國家“租購并舉”住房制度改革新要求，進(jìn)一步發(fā)揮保障和改善民生功能。從供方維度著眼，既要拓寬住房公積金的提取范圍，又要優(yōu)化住房公積金的提取手續(xù)。
一方面優(yōu)先支持提取住房公積金支付房租，提取額度要根據(jù)當(dāng)?shù)刈饨鹚胶侠泶_定并及時調(diào)整;另一方面簡化提取審核流程，要貫徹國務(wù)院“放管服”改革要求，對繳存職工在繳存地租賃或購買自住住房、償還自住住房貸款本息、離休退休等申請?zhí)崛∽》抗e金的，積極推行網(wǎng)上審核，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+、人臉識別”等大數(shù)據(jù)技術(shù)縮短審核周期和全程操作時間。
從需方維度著眼，通過調(diào)整繳存基數(shù)、繳存比例、提取額度等為不同收入群體提供不同支持，重點(diǎn)應(yīng)突破住房公積金采用屬地化管理約束，在開通全國住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對全國住房公積金運(yùn)行提供資金統(tǒng)籌[7]，弱化地域限制，加快實(shí)現(xiàn)“賬隨人走，錢隨賬走”，增強(qiáng)繳存職工的幸福感。
(二)改進(jìn)住房公積金使用機(jī)制
住房公積金使用主要包括個人住房貸款、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款、增值收益投資等。“使用”機(jī)制的改進(jìn)必須要精準(zhǔn)定位國家“住有所居”住房目標(biāo)，提高職工購房能力，促進(jìn)合理住房消費(fèi)。從供方維度著眼，一方面要科學(xué)設(shè)置住房公積金存貸款利率，重點(diǎn)支持提取住房公積金在繳存地或戶籍地購買首套普通住房和第二套改善型住房，應(yīng)對居民住房需求的支持力度不足[8];另一方面要推行和完善異地貸款，適應(yīng)社會發(fā)展和人員跨地區(qū)流動頻繁特點(diǎn)，使住房公積金貸款真正實(shí)現(xiàn)全國業(yè)務(wù)一體化，更好滿足符合繳存職工的購房需求。
通過調(diào)整貸款額度要簡化住房公積金貸款、還貸手續(xù)，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時限，并通過網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)資源共享。從需方維度著眼，要根據(jù)貸款者的收入水平、貸款次數(shù)、房產(chǎn)數(shù)量、面積等，在首付比例、貸款利率、期限、額度等方面采取差別化政策，以滿足人們多元化、多層次的住房需求。對于住房公積金增值收益，不應(yīng)僅局限用于支持保障性住房建設(shè)，更應(yīng)將住房公積金增值收益普遍用于提升全部繳存職工互助收益的水平，允許并保障繳存職工參與增值收益分配[28]，增強(qiáng)繳存職工的獲得感。
(三)改進(jìn)住房公積金監(jiān)管機(jī)制
住房公積金監(jiān)管主要包括系統(tǒng)的資金安全運(yùn)行。“監(jiān)管”機(jī)制的改進(jìn)必須要堅(jiān)持中央“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，全面增強(qiáng)資金管控能力。從供方維度著眼，要建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)，提高公積金中心的風(fēng)險(xiǎn)管控水平。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末全國共設(shè)有住房公積金管理中心342個，全國住房公積金服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)3255個，全國住房公積金從業(yè)人員4.25萬人[29]。
而現(xiàn)行制度中規(guī)定公積金中心是事業(yè)單位性質(zhì)，不具備金融職能也不具備抗風(fēng)險(xiǎn)能力，解決資金流動性風(fēng)險(xiǎn)的融資手段必須借助委托銀行辦理，不僅運(yùn)行效能較低，而且制度上的制約也導(dǎo)致公積金管理成本高，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患[30]，迫切需要健全風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)控關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子的動態(tài)變化狀況，加強(qiáng)住房公積金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警。
從需方維度著眼，要建立外部風(fēng)險(xiǎn)管理體系，確保住房公積金在保值增值過程中的運(yùn)行安全;截至2017年年底，全國住房公積金繳存總額12.48萬億元，提取總額7.32萬億元，繳存余額5.16萬億元;累計(jì)發(fā)放住房公積金個人住房貸款7.56萬億元，個人住房貸款余額4.5萬億元[29]。客觀上，必須要按照國家防控金融風(fēng)險(xiǎn)的總體要求，根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場形勢及住房公積金資金使用情況，高度重視資金流動性風(fēng)險(xiǎn)，防范融資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格管控貸款逾期風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)繳存職工的安全感。
五、結(jié)語
住房公積金運(yùn)行效能治理是一項(xiàng)長期性與系統(tǒng)性的工程。進(jìn)入了新時代，政策決策者應(yīng)貫徹中央“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”精神和國務(wù)院《條例》修訂要求[31]，以住房金融為手段，以住房保障為目的，堅(jiān)決破除一切不合時宜的體制機(jī)制弊端，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能;要借鑒國外住宅政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)優(yōu)化提取、使用、監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建管理規(guī)范、運(yùn)行均衡的住房公積金系統(tǒng)，在根源上實(shí)施運(yùn)行與管理職能分離，不斷提高運(yùn)行的主體地位和自主性[7][32]。
從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，應(yīng)進(jìn)一步深化住房公積金管理模式改革，按照建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)方向設(shè)計(jì)更符合中國特色的住房保障與金融政策，實(shí)現(xiàn)從委托代理向直接運(yùn)行的機(jī)制轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮住房公積金的住房保障與住房金融效能。
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