在區域經濟一體化進程中，大都市區逐漸成為了經濟活動的載體，大都市區治理也開始從單一向多元化發展，而在實際發展中也面臨著一些制約因素，大都市區的協調發展需要打破政府、市場、社會等多個利益主體，從而走出治理困境，為此文章中提出以行政管理體制改革為突破點，建立大都市區協調機構，加快發展跨區域的社會組織，推動公共服務市場化改革，發揮大都市區傳統文化的整合作用，推動大都市區實現健康可持續的發展。
[關鍵詞]大都市區,城市治理,完善機制
隨著區域經濟一體化和城市化的加速推進，碎片化的區域政府開展集體行動顯得越來越有必要，通過跨邊界治理減少區域發展的外部性也越來越成為共識。在此背景下，大都市區越來越成為區域經濟活動的主要載體和城市化的主流空間形態。
大都市區是大都市發展過程中隨著集聚輻射效應擴散而形成的更高階段的空間形態，是城市群(都市帶)的基本構成單元。大都市區與大都市、城市群在人口規模、行政關系、空間、功能聯系等方面存在差別，它在治理過程中需要構建起適應其特點的有效的協調合作機制。大都市區的良性治理是大都市突破行政邊界實現可持續發展的需要，也為城市群的協同治理奠定基礎。研究大都市區治理面臨的制約因素及優化路徑，既是對現有大都市治理理論的有益補充，也對實現更大區域協調發展具有重要意義。
一、大都市區概念辨析
1910年，美國在人口統計中最早定義和使用了“大都市區”(MetropolitanDistrict)的概念，其是由中心城市(具有10萬以上人口規模，或人口密度達到150人/平方英里)及其周邊鄰接地區(不少于10英里)共同組成的地區。[1](P404)
在隨后的一個世紀里，這個概念先后經歷了“標準大都市區”(StandardMetropolitanArea，1949)、“標準大都市統計區”(StandardMetropolitanStatisticalArea，1959)、“大都市區統計區域”(MetropolitanStatisticalArea，1983)、“大都市區”(MetropolitanArea，1990)、“核心基礎統計區”(CoreBasedStatisticalArea，2000)、大都市統計區(MetropolitanStatisticalArea，2003)等多次調整。[2]
(P304-306)英國、加拿大、德國、日本等國家也都出現類似概念，如加拿大的“國情調查大都市區”(CensusMetropolitanArea)，英國的“標準大都市勞動區”(StandardMetropolitanLabourArea)，德國的“城市區域”(Stadtregion)，澳大利亞的“國情調查擴展城市區”(CUEUD)，等等。[3](P50-57)盡管美國關于大都市區概念經歷多次調整，各國對大都市區的界定標準也各有不同，但關于大都市區的核心內涵是相對一致的，基本上都認為大都市區是由中心城市以及與其有著密切經濟社會聯系的鄰接地區組合而成的地理區域，它不是行政單元，而是一個功能區域，反映的是經濟中心、經濟腹地以及兩者之間的密切關系。
大都市區不等同于大都市。大都市是“具備一定人口規模(不少于200萬人)，由具有行政統屬關系的一系列地方政府組成的在一定范圍內相對統一地履行公共管理和服務職能，并在特定區域發揮重要的政治、經濟、文化等功能的大城市”[4](P90-95)，它是由實體地域、行政地域和功能地域三個維度構成的統一體，是存在明確行政邊界和統屬關系的城市。
大都市區超出了大都市的行政邊界，是個相對動態的概念。大都市區也有別于城市群、都市帶。城市群、都市帶是國內學者對Megalopolis的譯名，1957年由法國地理學家戈特曼首次提出，盡管叫法不同，但基本上都認為Megalopolis是以大都市區為基本構成單元，以若干大城市為核心并與周邊地區保持較強交互作用和密切聯系的巨型城市化區域。[3](P50-57)盡管大都市區包含于城市群、都市帶，但大都市區強調的是大都市與其周邊鄰接地區形成緊密聯系的有機整體，而城市群、都市帶強調的是由多個大都市及大都市區共同組成的更松散的城市空間，是城市化發展到更高階段的一種空間形態。
由此可見，大都市區是區別于大都市和城市群(都市帶)的一種空間形態，三者在人口規模、行政關系、功能、空間聯系等方面存在明顯差別。盡管優化治理是三者共同關注的核心問題，但治理模式應有所不同。在現行體制下，大都市區治理不能遵循大都市政府作為單一治理主體的傳統做法，也不能參考城市群(都市帶)目前這種較為松散的治理模式，而要突破行政邊界與功能邊界不一致的制約，既要處理好不同隸屬關系的地方政府之間的關系，也要協調政府與市場、社會等多元治理主體的關系，進而為城市群(都市帶)的協同治理提供基礎。
二、大都市區治理的內涵及演變
(一)治理主體：從一元化向多元化轉變
在早期的地區治理過程中，“全能型政府”的存在導致政府手中集中了大量的權力和資源，形成了一元化的治理模式。隨著經濟社會發展加快，政府規模的擴張并未提升政府能力，與此同時，在城市組團發展過程中，大都市區內的各種經濟社會活動具有擴散性、跨區域性，這與具有邊界性的政府治理活動產生了明顯沖突，急需要一種新的治理理念來適應這種新的發展需求。隨著發達國家公共管理改革運動的實踐，以多中心治理為核心理念的新公共管理主義逐漸興起。
多中心治理既不同于集權治理又不同于分權治理，它有利于為多個主體提供機會從而組建起多元治理結構。大都市區一般由多個層級的行政區域組成，僅靠政府力量直接管理大都市區發展事務是乏力的。從本質上而言，大都市區所在的區域是經濟區域而非一般意義上的行政區域，這種經濟區域在行政權能配置上是稀缺的，其治理效率和水平的提高需要不同主體共同發揮作用，通過政府與企業、社會組織、公眾等其他力量共同組成治理的主體并尋求多元合作來完成，從而形成多元化的大都市區治理體系。
(二)區域認同：從分立向融合轉變
思想觀念的統一有利于實現集體行動的合作共贏，而這種合作共贏的心理基礎就是形成一致認同感，具體說跨區域治理理念的實質就是建立對市場原則和公共利益的一致認同。由于經濟活動所需的資源稟賦在空間上并非呈勻質狀態分布，區域間在經濟規模、發展水平和發展能力方面存在異質性，導致大都市區內的發展不平衡。大都市區治理的各個主體之間達成共識進而采取有效的協調手段就成為解決這一問題的關鍵所在。比如，大都市區的建設和發展會涉及行政區劃特別是縣、鄉、鎮等小行政單元上的調整，必然會帶來在產業結構、同城待遇、公共服務等諸多方面的波動，這就要求必須摒棄行政區劃分割產生的地方保護主義并達成共識。
“合則兩利，分則兩敗”。融合發展的理念已成為大都市區協調合作的基礎，推動各個區域內的治理主體從個體分立的本位意識向集體融合的良好預期轉變，從而增強各個主體參與大都市區共建的積極性，使跨區域發展中產生的整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關系得到妥善解決。因此，大都市區的治理首先應通過各種方式加深人們對大都市區融合發展理念的理解和共識，讓各種利益相關的主體都能得到大都市區一體化發展帶來的利益平衡，進而實現多向互動、共生共贏。
(三)權力關系：從單向度到多維度轉變
協調區域多元主體的利益關系是大都市區治理的關鍵所在，其實質是各個主體的權力如何分配，而權力分配關系的不平衡主要是因為行政區劃分割造成的。行政區劃是跨區域治理的地域性束縛，它帶來明顯的行政分割效應。在我國現有的行政區劃管理體制下，一定區域自上而下被劃分為省級、地級、縣級、鄉鎮級這樣多個層次的行政區域，不同層次的行政區域其權力和職能都有所不同，區域治理遵循較為嚴格的等級管理和行政區劃管理。
隨著區域經濟發展不斷趨于一體化，行政單元呈現出多樣化和區域化特點，導致權力運行從單向度的集權模式轉變為多維度的離散模式。原來主要由政府組織掌握的權力資源，逐漸向政府、市場、社會和公眾等多個主體流動，多個權力主體之間形成了博弈、協商、契約及合作的伙伴關系，進而推動形成了網絡化權力結構。
大都市區作為功能區域而非行政區域，就需要打破現有行政區劃和管理體制造成的分割狀態，實現不同層級的政府組織之間、職能部門之間、政府與社會組織之間、政府與企業之間通過全面的權力交疊或嵌套，最終實現在多元協商合作機制作用下的大都市區共建共治。因此，大都市區治理中的各權力主體必須轉變認知理念，在各種權力博弈和利益爭奪過程中跳出各自的狹隘立場，從大都市區利益最大化的本質要求出發，形成一種合理分權、利益共享、協調融合、順應市場、效能并存的跨區域治理架構。
三、大都市區治理面臨的制約因素分析
(一)政府之間的零和博弈產生合作困境
各層級政府作為大都市區治理中的核心主體，協調好府際關系是治理的關鍵所在。府際關系主要涉及財政資源分配、產業互補發展、基礎設施建設、區域發展戰略等方面內容，其協調實質就是明確各層級政府的權責利。我國自改革開放以來，各級政府機構的分權一般都可以歸結為兩個層面，即財權(財政權力)和事權(行政管理權力)的分配。
這兩種權力都涉及到資源分配，比如財政稅收的分配、行政審批權限的劃分，等等，也都具有較明顯的區域導向性。比如，在現行的稅收返還制度下，稅收收入高的行政區域獲得稅收返還自然就高，這些財力相對充裕的發達地區一定程度上不愿意被財力不足的欠發達地區“拖累”。在財權事權劃分不明確的環境下，即便是發達地區想通過產業梯度轉移帶動欠發達地區發展，但因欠發達地區財力不足發展滯后，也會導致其沒有能力承接來自發達地區的產業，而使整個大都市區內很難形成有效的產業鏈條。
大都市區政府之間的另一個合作困境，就是行政壁壘。行政壁壘是指政府相關部門利用行政權力干預或限制潛在利益主體進入特定領域所形成的一種障礙。[5](P64-67)某一行政區域內的政府部門為了實現本地區利益的最大化而實行地區封鎖，形成地方保護甚至會導致政府間的惡性競爭，企業發展包含了較為明顯的地方政府經濟行為，使區域間的資源無法實現最優配置。
比如，大都市區內各個行政區域普遍存在主導產業趨同現象，各個行政區域各自為政，片面追求“大而全”的產業體系，或者都形成了自己的“優勢產業”，你有你的市場，我有我的市場，市場分割問題比較突出，導致產業同質化、重復建設以及資源浪費。
如果沒有與之相配套的完善的行政體制，經濟活動就仍會受到行政權力的制約和影響，市場在資源配置中的主導地位就很難確立，企業競爭就會變成各政府之間的競爭甚至出現政府企業化或者企業政府化現象。[6](P61-66)我國的現代企業制度還不健全，企業特別是國有企業的空間擴張在很大程度上會被地方政府干預。隨著區域經濟一體化的加速推進，這種行政壁壘或惡性競爭導致的決策行為和經濟活動會帶來越來越嚴重的低效率，進而演變為制約大都市區一體化發展的巨大障礙。
(二)政府與市場的雙失靈產生治理低效率
在市場經濟活動中，政府能夠作為市場的有益補充從而提高資源配置效率需要滿足三個條件：科學、合理、規范、民主的決策;對決策具有完全的執行能力;政府的價值目標是公共利益最大化而不是私人利益最大化。[7](P123-125)然而，在現實中這三個條件很難完全同時滿足，導致出現政府越位或缺位等政府失靈現象。政府越位就是在資源配置過程中，本應由市場機制來決定的領域反而被政府行為取代。
比如，前文提到的行政壁壘，就是政府部門利用行政權力人為干預市場的一種政府越位現象。政府缺位就是政府對屬于其責任范圍內的管理領域沒有承擔應有的管理責任。最典型的政府缺位就是制度缺位。大都市區建設在我國還處于起步階段，迄今為止鮮有大都市區(圈)像大倫敦都市區、紐約大都市區等地區一樣，在區域規劃、資源分配、產業發展等各個方面有詳細而明確的制度安排。政府缺位還表現在跨區域的公共服務供給和基礎設施建設方面。
比如，最低工資標準高的行政區域更能夠吸引人才，反之則吸引力較低，標準的不統一限制了人才的流動;還有一些毗鄰行政區域本應該修建連通兩地的道路，但由于雙方積極性不一致，可能會出現一方的路已修到行政區邊界而另一方遲遲未開工建設。政府失靈的成因在于激勵與約束機制的缺失，這種缺失導致地方政府作為一個利益集團在追求自身利益最大化與公共利益最大化之間產生沖突，亦即“經濟人”與“行政人”兩種角色的沖突。
就市場失靈來看，外部性、壟斷行為、公共產品、信息不對稱、經濟周期等，都會導致資源配置扭曲從而產生區域協調治理的低效率。首先，跨區域的重大基礎設施建設或者生態資源環境的開發利用等都會產生外部性問題。在區域一體化背景下，大都市區被視為一個有機整體，不管這種外部性產生正效應還是負效應，也不管是獲得私人收益還是社會效益，成本與收益的不對等都會造成區域經濟低效率。
一個典型的例子就是河流流域治理問題。處在同一流域的上游地區如果在河流附近布局了高污染產業，肯定會對下游地區的生態產生影響。為了一體化發展，上游地區在產業布局上就需要謹慎選擇，因為失去產業發展機會帶來的損失，需要大都市區內上下游地區共同承擔，所以說大都市區內生態共治是必然選擇。
其次，從空間上看，大都市區內各地區的要素資源稟賦存在差別，在市場機制的作用下，要素會本能地流向能帶來更高效率的區域，導致出現“馬太效應”，這與區域協調發展的目標是相悖的，也是一種“市場失靈”。另外，區域內的壟斷行為，不論是經濟壟斷產生的市場分割還是行政壟斷導致的封鎖現象，都會對區域統一、有效的市場格局的形成產生阻礙，進而加劇各方利益沖突。
(三)社會組織發展緩慢，參與機制不健全
由于價值觀念、經濟支配能力等方面的差異，一定區域內的每個人的需求偏好各不相同，進而分化為有著多元化利益訴求的主體，如果僅靠政府來平衡協調這些多元化的利益訴求顯然是遠遠不夠的。隨著新公共管理主義的蓬勃發展，政府、市場與社會公眾之間的關系發生了顯著變化，政府的公共服務職能趨向市場化，公共政策愈發民主化，公共權力逐漸去中心化。在這種趨勢下，公眾開始更多地參與到治理當中，以人與人之間互信合作為基礎的社會組織(也稱第三部門)開始獨立于政府與市場之外逐漸崛起，成為大都市區治理主體中強有力的一極，成為解決政府和市場雙失靈的有效途徑。
比如，在大都市區的合作機制還不健全的情況下，很多時候需要跨區域的商會或者行業協會的溝通和互動，通過信息的交流推動資源要素的合理流動，進而推動整個區域內的產業結構從相互競爭向互補共贏轉變。再如，大都市區內地緣相近，同根同源的文化根基推動形成了諸如宗親會、藝術團、研究會、老鄉會等跨行政區域的民間團體，這些組織的頻繁互動在大都市區一體化過程中能夠起到很好的宣傳和潤滑劑作用。另外，一些民間組織還能夠在推動形成大都市區一體化的制度安排方面起到作用，如美國紐約大都市區發展戰略規劃最開始就是由私人組成的“紐約區域規劃委員會”提出并逐漸被政府吸收采納的。[8](P75-81)
四、完善大都市區治理機制的路徑思考
(一)建立大都市區協調機構
城市學家L.芒福德指出：“如果經濟發展想做得更好，就必須設立有法定資格的、有規劃和投資權力的區域性權威機構。”[9](P45-52)構建大都市區治理的有效機制，就是要通過權力再分配，引導跨區域的各個利益主體從競爭走向合作，實現“零和博弈”向“正和博弈”的轉變，從而增強跨區域發展主體的整體行動力和綜合競爭力。[10](P21-25)如果在權力、職責、資金等要素上加以保障，適當集權對快速形成大都市區協調治理的新秩序將非常有效。
從宏觀層面加強整個大都市區的統籌協調能夠從根本上最大限度地減少區域保護壁壘。因此，有必要從大都市區全局利益出發，建立如“大都市區管理委員會”“大都市區協調發展委員會”“大都市區發展一體化辦公室”等類似的協調機構。這種組織機構的目標導向就是平衡大都市區各個行政區域的利益關系，實現大都市區整體利益的最大化;其主要職能就是制定如合作愿景、規劃章程、發展戰略等宏觀層面的行動綱領，協調區域內各個主體在跨區域合作過程中產生的利益矛盾，對地區間合作、基礎設施對接、土地利用、產業布局、公共服務等涉及區域整體利益的相關資源進行優化配置及指導。
這個組織機構可以分設幾個專業領域的委員會，以使其運轉更加高效有序，比如基礎設施一體化委員會、產業發展一體化委員會，等等。為保證協調機構具有較強的權威性，必須要有大都市區各成員共同的上級(一般為省級)政府層面的正式肯定和執行權力，并從正式的法律法規制度上加以明確。同時，這種組織機構要具有一定權力和其他資源，以解決以往國內一些為了區域發展而組建的“市長協調會”“部門聯席會議”等組織的功能疲軟。
可以借鑒國內外經驗和做法，由大都市區內各級政府共同成立發展基金，根據合作領域和財政能力計算各自應承擔的基金繳納比例，并在明確職能的基礎上賦予協調組織分配發展基金的最終決定權。發展基金以區域協調發展為目標導向，其主要用途應該是：支持大都市區內基本公共產品和服務均等化建設項目，特別要加大對欠發達地區的資金傾斜力度;支持影響大都市區整體發展的項目，如跨區域基礎設施建設、生態環境治理，等等;支持能夠推動大都市區各個主體合理分工的重大產業布局調整。
(二)加快發展跨區域的社會組織
隨著專業化和分工的不斷深化，發揮行業協會等民間社會組織的作用對降低城市合作的交易成本非常必要。推動協會、宗親會、研究會、論壇等跨區域、獨立性強的社會組織發展，鼓勵更多的社會力量廣泛參與到大都市區治理中，逐步形成信息集散中心和良性的對話談判機制。這既有利于政府協調機構有效實施協調措施，又能夠補充和監督其協調職能。社會組織的成員至少要包含以下三類：(1)對地區發展實踐有著深入研究的專家學者尤其本土專家學者，這一群體提出的意見和建議對未來大都市區發展有著深遠的指導意義;(2)大都市區域內的各行業企業代表，這一群體對未來大都市區的經濟社會環境的變化最為敏感;(3)普通市民代表，這一群體作為大都市區一體化發展的最終受益者，有權利表達其利益訴求，這也是大都市區發展成效與市民需求匹配與否的關鍵。社會組織的主要功能在于推動政府之間以及政府與公眾之間的交流合作，協調解決跨區域的產業合理發展、生態環境治理以及基礎設施建設等問題。
通過各種思想碰撞后發揮出群體性智慧，最終就大都市區發展問題達成共識并提供決策咨詢，或者發現在跨區域治理和跨界融合發展過程中的關鍵問題并提供創新模式和解決方案。通過改革和破除社會組織特別是行業協會的地域限制，創新社會組織登記管理制度，為社會組織在大都市區內開展服務活動提供相對寬松的制度環境，加快完善社會互動需求與市場利益訴求的表達機制和通道，從而形成由各種利益集團共同參與、正式組織與非正式組織相互補充并能夠體現社會各個群體意志的新型治理模式。
(三)健全和完善行政管理體制
在區域一體化背景下，區域發展須打破行政邊界的約束，城市區域化或者區域城市化現象會日趨顯現，大都市區內經濟功能的交叉融合的強化必然要求行政功能的交叉融合。當前，我國的大都市區還處于形成階段，城市化加速和城市空間不斷向外拓展是必然趨勢，為了降低無謂的區域內耗和資源的重復性浪費，有必要對大都市區內的行政區劃進行適當調整。通過整合大都市區內的各級政府的職能，同時擴大區域市場運作空間，實現大都市區運行效率的提升。一般而言，調整行政區劃可以通過兼并(比如撤縣設區)、合并(比如縣、市、區合并重組)、提高行政級別(比如將一些大的鄉鎮改為區或者縣升格為地級市等)。[11](P53-56)
另外，當前我國的城鎮化水平和質量相對很多發達國家而言還相對較低，大都市區內的中心城市大多還屬于“弱核牽引”的狀態。有必要拉大中心城市框架，整合更大區域范圍內的要素資源，增強其輻射帶動能力，同時適當合并一些發展潛力不大、面積較小的行政區域，實現大都市區中心城區由“小區制”向合理適度的“大區制”轉變，以實現中心城區的功能區優化和整個大都市區承載能力的提升。同時，要逐步構建一種緊密的大都市區雙層次行政管理模式。
這種行政管理模式是對現有的“市管縣”模式的改造，與歐美發達國家的雙層制管理模式不同，它注重劃分大都市區協調組織機構、各層級政府之間的權責利。在此模式下，政府要把管理的重點放在產業、教育、住房、社會福利、社區建設等領域，而一些重大領域的規劃管理職能，如跨區域交通、水利、城市規劃、土地利用等，都由大都市區協調機構統籌，同時在縣(市、區)政府內明確執行機構，兩級政府的財稅根據職能劃分確定來源。
這種模式有利于大都市區能夠擺脫原有行政區劃等級的限制，營造一種兼顧公平和效率的協調發展環境。當然，從長遠來看，行政區劃的調整和管理模式的創新必須適應政府職能和區域治理變革的趨勢，以防止在大都市區內形成新的“行政區經濟”。
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推薦期刊：城市規劃期刊是國內發行量最大、最權威的城市規劃刊物，先后榮獲住房和城鄉建設部、國家新聞出版總署的多次嘉獎，是國家中文核心期刊、中國科技核心期刊、中國人文社會科學核心期刊、建設部優秀期刊一等獎等。
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