摘要：作為北歐福利型國(guó)家典型代表的丹麥，長(zhǎng)期以來(lái)在保持對(duì)社會(huì)住房部門(mén)持續(xù)投入的同時(shí)利用規(guī)章制度來(lái)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效，建立并維持了一個(gè)覆蓋寬泛且保障質(zhì)量高的普惠性社會(huì)住房體系。非營(yíng)利性的社會(huì)住房協(xié)會(huì)承擔(dān)住房供給，實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的第三方有效供給;成本租金定價(jià)、承租者參與式管理、租房補(bǔ)貼和社會(huì)住房建設(shè)投資并行、排隊(duì)輪候與指定優(yōu)先居住相結(jié)合、新建審批與規(guī)劃調(diào)控互補(bǔ)使用等探索，在維持社會(huì)公平的前提下提升了供給效率，展現(xiàn)了獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)保障性住房體系建設(shè)，未來(lái)可借鑒丹麥經(jīng)驗(yàn)，從引入第三方供給、構(gòu)建共擔(dān)式籌資機(jī)制、優(yōu)化政府干預(yù)與調(diào)控手段等幾個(gè)方向完善。
關(guān)鍵詞：社會(huì)住房;社會(huì)住房協(xié)會(huì);融資與運(yùn)營(yíng)機(jī)制;政策工具;制度優(yōu)勢(shì)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入新時(shí)代，如何保障社會(huì)成員的基本住房需求，尤其是如何使社會(huì)的弱勢(shì)群體能夠“住有所居”，已成為當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[1]。從1995年“安居工程”起步，我國(guó)開(kāi)始建設(shè)保障性住房體系，供給規(guī)模和覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時(shí)期，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工的建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程和公共租賃住房(含廉租住房)分別達(dá)到4013萬(wàn)套和1359萬(wàn)套，在解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難方面取得了明顯成效。但是，保障性住房發(fā)展仍面臨著市場(chǎng)化融資困難、財(cái)政資金壓力大、供給主體單一、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏、選址過(guò)偏和建設(shè)集中等問(wèn)題[2-4]。
如何有效擴(kuò)大保障性住房覆蓋，為低收入家庭特供可負(fù)擔(dān)且體面的住房，是未來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化亟待解決的問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家住房市場(chǎng)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人人都擁有自有產(chǎn)權(quán)住房并不現(xiàn)實(shí)。美國(guó)次貸危機(jī)無(wú)疑又給優(yōu)先發(fā)展私有產(chǎn)權(quán)住房的政策傾向敲響了警鐘——過(guò)度依賴(lài)自有產(chǎn)權(quán)住房模式可能會(huì)導(dǎo)致城市過(guò)度擴(kuò)張并產(chǎn)生惡性?xún)r(jià)格波動(dòng)[4]。
同時(shí)，可以看到盡管各國(guó)擁有不同的住房市場(chǎng)體系，但保障性住房作為一個(gè)為低收入弱勢(shì)群體提供居住場(chǎng)所的政策工具，長(zhǎng)期以來(lái)始終受到歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍重視和支持，即便當(dāng)政府面臨突出的財(cái)政困難，也會(huì)投入一定量的財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)貼和支持保障性住房建設(shè)[5]。
作為北歐福利型國(guó)家代表的丹麥，住房是其福利體系的基本支柱，雖歷經(jīng)政策調(diào)整，仍維持著對(duì)社會(huì)住房的持續(xù)財(cái)政投入和政策支持，而且在保持社會(huì)住房普惠性的前提下，積極推動(dòng)保障邊緣弱勢(shì)群體的居住需求，建立并維持了一個(gè)覆蓋寬泛且保障質(zhì)量高的社會(huì)住房體系。
本文將在介紹丹麥社會(huì)住房的發(fā)展特征與維持機(jī)制的基礎(chǔ)上，基于公產(chǎn)品供給理論的視角，從供給主體、籌資機(jī)制、租金定價(jià)、住房配給與運(yùn)營(yíng)模式等幾個(gè)維度來(lái)介紹丹麥社會(huì)住房體系的特征與機(jī)制，分析丹麥社會(huì)住房面臨的困難及應(yīng)對(duì)政策，探討丹麥社會(huì)住房制度優(yōu)勢(shì);結(jié)合中國(guó)保障性住房發(fā)展實(shí)踐，力圖從引入第三方供給、構(gòu)建共擔(dān)式籌資機(jī)制、優(yōu)化政府直接干預(yù)與調(diào)控手段等幾個(gè)方向，為加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度提供政策借鑒。
1丹麥社會(huì)住房的發(fā)展特征與機(jī)制
1.1丹麥社會(huì)住房的發(fā)展歷程與規(guī)模
丹麥的社會(huì)住房“almenbolig”，英文表述為“socialhousing”或者“generalhousing”，通常翻譯為社會(huì)住房，也被稱(chēng)為“非營(yíng)利住房”或“公共住房”[6]。丹麥社會(huì)住房的發(fā)展主要是在二戰(zhàn)以后：為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞和投資緊缺問(wèn)題，以及保障就業(yè)家庭的居住需求，政府把社會(huì)住房作為國(guó)民福利的重要組成部分進(jìn)行扶持和鼓勵(lì)式發(fā)展[7]，而財(cái)政支持社會(huì)住房建造也被視為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效工具來(lái)使用。
丹麥中央政府在1947年還成立了一個(gè)新的住房部門(mén)，專(zhuān)門(mén)專(zhuān)責(zé)處理社會(huì)住房市場(chǎng)的發(fā)展問(wèn)題;1946年頒布實(shí)施的《住房補(bǔ)貼法》(HousingSubsidyAct)更為社會(huì)住房的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。法案鼓勵(lì)政府向住房市場(chǎng)提供廉價(jià)抵押貸款，而與政府共擔(dān)融資的社會(huì)住房顯然得到更多的政策實(shí)惠，也贏得了更大的發(fā)展空間。不過(guò)這些社會(huì)住房起初都位于城市中心，大多數(shù)為小面積住房，社會(huì)住房的整體供給規(guī)模不大。
1960年社會(huì)住房在丹麥住房市場(chǎng)的占有率不足10%;1960年代初—1970年代末是社會(huì)住房的快速發(fā)展期，社會(huì)住房占有率穩(wěn)定在20%左右，大量高層物業(yè)在城郊地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，社會(huì)住房也逐漸成為丹麥住房市場(chǎng)的重要組成部分[8]。最新的丹麥國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年全丹麥共有281.5萬(wàn)套住房，其中自有產(chǎn)權(quán)住房占有率約為49.5%，私人出租房約占28.8%，而社會(huì)住房的占比約為20.9%[9]——擁有約7000家物業(yè)，56.9萬(wàn)套公寓，容納大概100萬(wàn)租客，大概六分之一的丹麥人居住在社會(huì)住房中[10]。
丹麥和荷蘭、瑞典同屬于普惠性社會(huì)住房體系，向全體國(guó)民提供可負(fù)擔(dān)的體面住所，大多依靠單一的社會(huì)住房部門(mén)供給。與面向低收入家庭及其他弱勢(shì)群體的定向性社會(huì)住房體系相比，普惠性社會(huì)住房體系中的社會(huì)住房占有率普遍較高，一般維持在20%~25%，而在定向性社會(huì)住房體系中此比例通常低于5%[11]。數(shù)據(jù)顯示，在三個(gè)普惠性社會(huì)住房國(guó)家中，社會(huì)住房占有率最高的是荷蘭(32%)，其次是丹麥和瑞典。
近10年社會(huì)住房占有率的變化顯示，只有丹麥的社會(huì)住房占有率增加了1%，而荷蘭和瑞典的社會(huì)住房占有率均出現(xiàn)不同程度的下降。從新建住房中社會(huì)住房的比例來(lái)看，荷蘭和瑞典新建住房中社會(huì)住房的份額均低于現(xiàn)存社會(huì)住房占有率，而丹麥反而高出3%。在歐洲大部分國(guó)家包括普惠性住房體系的荷蘭、瑞典等對(duì)社會(huì)住房支持力度普遍降低的情況下，丹麥的社會(huì)住房仍能夠保持穩(wěn)定投入和持續(xù)增長(zhǎng)，與丹麥的福利國(guó)家體系和政黨政治格局有關(guān)。
其一，社會(huì)住房是丹麥福利體系主要的一個(gè)部分，是體現(xiàn)丹麥社會(huì)公平正義和縮小貧富差距的重要制度設(shè)計(jì)，這種平等和普惠理念已經(jīng)得到國(guó)民的普遍認(rèn)同。其二，由于丹麥自1901年以來(lái)沒(méi)有任何一個(gè)政黨獲得對(duì)政府的絕對(duì)控制權(quán)，政黨協(xié)商聯(lián)合執(zhí)政往往形成弱勢(shì)政府。各政黨都不愿意也不敢改變現(xiàn)有的社會(huì)住房政策，以防政策變革損害國(guó)民權(quán)益進(jìn)而影響選舉，因此支持對(duì)社會(huì)住房的長(zhǎng)期持續(xù)投資以維持社會(huì)公平，則成為各政黨爭(zhēng)取選民支持的重要手段。
1.2丹麥社會(huì)住房的融資與運(yùn)營(yíng)機(jī)制
丹麥社會(huì)住房由第三方非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)——社會(huì)住房協(xié)會(huì)持有。社會(huì)住房協(xié)會(huì)是非營(yíng)利性自治組織，其住宅非全部公有或私有，而是第三方住宅的概念，即社會(huì)住房協(xié)會(huì)作為獨(dú)立的第三方來(lái)經(jīng)營(yíng)管理社會(huì)住宅。
2016年大約有500多個(gè)社會(huì)住房協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)約7000多個(gè)出租物業(yè)，而各個(gè)社會(huì)住房協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)都基本相同，但規(guī)模差別較大——有些持有數(shù)百個(gè)物業(yè)，而有些則只有幾個(gè)出租物業(yè)。在社會(huì)住房的運(yùn)營(yíng)中，政府、社會(huì)住房協(xié)會(huì)、租客三者承擔(dān)的職責(zé)分別為：州政府負(fù)責(zé)框架性住房政策的制訂，地方自治政府負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行當(dāng)?shù)刈》空呒皼Q定是否批準(zhǔn)新建項(xiàng)目，住房協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)住房的日常運(yùn)營(yíng)管理，而租客通過(guò)居住者民主決策機(jī)制參與住房運(yùn)行管理。在建房融資上，丹麥社會(huì)住房主要依賴(lài)市場(chǎng)提供的抵押貸款。
1999年以來(lái)抵押貸款比例最高達(dá)到91%，最低為84%，抵押貸款和地方政府直接資金支持合計(jì)占98%，兩者比例此消彼長(zhǎng)，而租客支付的租房押金一直維持在2%的水平上。以2016年為例，新建社會(huì)住房的建設(shè)資金中88%依靠住房抵押貸款，10%來(lái)自地方自治政府，2%來(lái)源于租客押金。
地方自治政府提供抵押貸款擔(dān)保，而住房協(xié)會(huì)和租客按照每年3.4%的初始建設(shè)成本加一定銀行服務(wù)費(fèi)的方式交給政府，用來(lái)償還抵押貸款，這一償還水平不受實(shí)際市場(chǎng)利率的影響。這意味著在市場(chǎng)利率高的時(shí)候政府需要進(jìn)行補(bǔ)貼，而市場(chǎng)利率低位運(yùn)行時(shí)政府可以從中獲益[7]。
近年來(lái)，部分前期建設(shè)的住房抵押貸款(通常為30年)已償還完畢，但成本租金仍然按照償還貸款的方式計(jì)算，盈余將大部分進(jìn)入全國(guó)社會(huì)住房基金(nationalbuildingfundforsocialhousing)[10]。目前這些基金資源主要用于補(bǔ)貼抵押貸款利息、修理和維護(hù)已有的社會(huì)住房。但未來(lái)幾年，隨著20世紀(jì)六七十年代快速增長(zhǎng)期的住房抵押貸款的償還結(jié)束，這些基金可能成為新建社會(huì)住房的重要資金來(lái)源，雖然社會(huì)住房協(xié)會(huì)更希望使用這部分基金來(lái)翻修舊房屋。在租金定價(jià)上，丹麥社會(huì)住房堅(jiān)持租金與支出平衡原則，租金不能超過(guò)其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本。
這實(shí)際上是一個(gè)非營(yíng)利性的成本租金概念，租金僅取決于初期建設(shè)成本和后期的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)成本。這也導(dǎo)致了在社會(huì)住房市場(chǎng)上不同時(shí)期的建造物業(yè)表現(xiàn)出不同的租金差異：20世紀(jì)六七十年代建設(shè)的舊社會(huì)住房的建設(shè)成本和租金較低，而新建社會(huì)住房由于土地價(jià)格和建設(shè)成本上漲導(dǎo)致租金相對(duì)較高，部分甚至與私人租房租金持平[11]。但整體來(lái)看，社會(huì)住房的平均房租要低于私人部門(mén)房租約3%，而舊的社會(huì)住房租住物業(yè)比新建社會(huì)住房租金低約15%~18%。成本租金原則也決定了單個(gè)出租物業(yè)必須獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)資金，同一個(gè)住房協(xié)會(huì)擁有的多個(gè)出租物業(yè)之間沒(méi)有資金相互轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼，也沒(méi)有共用成本池，每個(gè)出租物業(yè)必須獨(dú)立進(jìn)行成本租金平衡定價(jià)[14]。
在住房申請(qǐng)程序上，社會(huì)租住房采用排隊(duì)輪候方式分配。丹麥社會(huì)住房的申請(qǐng)由社會(huì)住房協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理，申請(qǐng)者除了滿(mǎn)足年齡大于15歲以外，沒(méi)有任何額外的限制，這意味著社會(huì)住房面向丹麥社會(huì)各個(gè)階層和收入群體。同時(shí)，申請(qǐng)進(jìn)入隊(duì)列的候租者，每年需要繳納少量的管理費(fèi)用，而住房分配主要依據(jù)輪候時(shí)間進(jìn)行排隊(duì)[8]。
共同出資建設(shè)社會(huì)住房的地方自治政府，則擁有最高不超過(guò)25%的租房者指定分配權(quán)，通常這些有限的租住優(yōu)先指定權(quán)主要用于定向滿(mǎn)足有孩子的家庭、老年人、學(xué)生、離婚人士等社會(huì)弱勢(shì)群體的居住需求，這些家庭可以向地方政府申請(qǐng)優(yōu)先資格而不需要長(zhǎng)時(shí)間輪候等待。
此優(yōu)先分配權(quán)比例取決于實(shí)際需要，通常很多地方都遠(yuǎn)低于25%，但在部分居住隔離突出的地區(qū)，為了吸引經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位較高的居民入住社會(huì)租房，提升社會(huì)融入，地方自治政府通過(guò)協(xié)商可擁有最高100%的指定優(yōu)先分配權(quán)[11]。在運(yùn)營(yíng)管理上，社會(huì)住房協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)自組織管理。租客通過(guò)推選出自己的代表董事，參與社會(huì)住房日常管理決策，形成了具有高代表性和參與度的租房者自管理決策機(jī)制[16]。
而租客董事在社會(huì)住房協(xié)會(huì)董事會(huì)和出租物業(yè)董事會(huì)中均占有多數(shù)席位，對(duì)于社會(huì)住房日常管理的重大決策如維修等事項(xiàng)，有較大的決定權(quán)[17]。2004年，一項(xiàng)旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)住房私有化的舉措在丹麥部分城市推行，主要是推動(dòng)社會(huì)住房向合作社房屋(co-operativehousing)轉(zhuǎn)變。雖然當(dāng)時(shí)政府給予了高達(dá)30%的租金優(yōu)惠，但這項(xiàng)私有化改革措施仍遭到了租客董事會(huì)的集體反對(duì)[18]。
2丹麥社會(huì)住房面臨的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)政策
丹麥的住房體系表現(xiàn)出典型的高融合型特征，自有產(chǎn)權(quán)住房和出租住房各占半壁市場(chǎng)，而第三方非營(yíng)利性社會(huì)租房與營(yíng)利性的私人租房的比例也幾乎相當(dāng)，兩者在同一租房市場(chǎng)上相互競(jìng)爭(zhēng)，保障了較高的租房供給質(zhì)量和居住服務(wù)水平，較好地滿(mǎn)足了丹麥中產(chǎn)階級(jí)和低收入群組的體面居住訴求[19]。但這一體系并非完美，在發(fā)展中也面臨一些挑戰(zhàn)，制約其實(shí)施績(jī)效。
2.1丹麥社會(huì)住房面臨的困難
(1)平衡租金原則導(dǎo)致的租金負(fù)擔(dān)及租金調(diào)整彈性不足問(wèn)題
成本租金有利于確保租房者特別是中低社會(huì)階層能夠在可負(fù)擔(dān)的租金范圍內(nèi)獲得體面的居住場(chǎng)所，但租金僅取決于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)成本，缺乏調(diào)整彈性，反而會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)。一是租金可能高于低收入者的可負(fù)擔(dān)能力。新建住房往往由于價(jià)格高而無(wú)法滿(mǎn)足公共利益，而老舊住房的更新也會(huì)導(dǎo)致租金上漲，導(dǎo)致低收入家庭無(wú)法負(fù)擔(dān);二是成本租金彈性不足。
新建社會(huì)租房租金在農(nóng)村地區(qū)可能高于私人出租水平，導(dǎo)致出現(xiàn)大面積浪費(fèi)。而在高居住需求的大城市，土地購(gòu)置價(jià)格和建設(shè)成本價(jià)格都偏高，租金水平與私人出租水平相當(dāng)，僅有富有階層能夠承擔(dān)，導(dǎo)致變相擠出中下階層[17]。另外，成本租金與維修成本掛鉤，這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致租客們通過(guò)代表董事來(lái)集體反對(duì)維修，造成部分老舊的社會(huì)住宅年久失修，影響居住質(zhì)量。
(2)建筑成本限額限制了社會(huì)住房供給能力
在平衡租金原則下，社會(huì)住房的租金水平在很大程度上依賴(lài)于初始建設(shè)成本;為了保障承租群體房租的可負(fù)擔(dān)性，2004年丹麥交通、建筑和房屋部在社會(huì)住房建設(shè)中引入了成本限額原則，對(duì)社會(huì)住房的初始建筑成本進(jìn)行控制。
如2004年面向家庭和面向老人提供的社會(huì)住房的建設(shè)成本限額分別為每平方17000和20000丹麥克朗(2004年1克朗約等于人民幣1.4元)，2010年這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每平方20710和25710克朗(2010年1克朗約等于1.2元人民幣)，而2012年整個(gè)社會(huì)住房房的平均建設(shè)成本限額為每平方21696克朗(2012年1克朗約等于1.1元人民幣)[11]。這個(gè)建設(shè)成本限額包含了土地購(gòu)置成本，直接決定了社會(huì)住房的供給位置，特別是難以在土地價(jià)高的大城市或者中心城區(qū)建造社會(huì)住房，這限制了社會(huì)住房的供給能力。
2.2維持社會(huì)住房體系的政策工具與政策效果
丹麥社會(huì)住房以普惠制為基礎(chǔ)，面向所有居住需求的群體提供居所，同時(shí)保障弱勢(shì)群體的基本居住需要。社會(huì)住房體系兼顧普惠性和定向保障性，但這并不影響它的社會(huì)住房供給規(guī)模和質(zhì)量，反而成為公認(rèn)的少數(shù)幾個(gè)能夠?yàn)橹挟a(chǎn)階級(jí)和低收入群組提供大規(guī)模且高質(zhì)量保障性住房的國(guó)家之一[21]。這有賴(lài)于社會(huì)住房市場(chǎng)中有保障的政策與規(guī)章制度。
3丹麥社會(huì)住房的制度優(yōu)勢(shì)及其對(duì)中國(guó)保障性住房建設(shè)的啟示
3.1丹麥社會(huì)住房的制度優(yōu)勢(shì)
丹麥屬于普惠性社會(huì)住房體系，向全體國(guó)民提供可負(fù)擔(dān)的體面住所，這一住房體系，既具有一般意義的公共性，政府有共同出資行為，而且又能利用規(guī)制工具來(lái)強(qiáng)化社會(huì)住房供給部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效，均等為各群體提供住房保障，表現(xiàn)出優(yōu)異的實(shí)施績(jī)效。這主要來(lái)源于以下幾個(gè)方面的制度優(yōu)勢(shì)。
(1)社會(huì)住房由獨(dú)立的第三方---社會(huì)住房協(xié)會(huì)供給，有利于提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給效率。作為丹麥社會(huì)住房供給主體的社會(huì)住房協(xié)會(huì)，雖然也獲得一些來(lái)自政府的財(cái)政支持，但在地方自治政府和州政府政策和法律許可的范圍內(nèi)，基本保持運(yùn)營(yíng)獨(dú)立，具備典型的第三方供給特性。公共產(chǎn)品供給多主體化已成為理論和實(shí)踐上的共識(shí)，而第三方在公共產(chǎn)品供給上擁有獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，供給上更有效率，可有效規(guī)避市場(chǎng)失靈和政府公共產(chǎn)品供給不足等難題。同時(shí)，社會(huì)住房協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性特征，也進(jìn)一步維持了公共產(chǎn)品的供給屬性和供給方向。
(2)成本租金與租金補(bǔ)貼相結(jié)合，既保障承租群體的房租可負(fù)擔(dān)性，又可以回收建設(shè)資金，維持社會(huì)住房供給的可持續(xù)性。丹麥社會(huì)住房協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性特征，決定了社會(huì)住房租金不依賴(lài)于實(shí)際的供需狀態(tài)，僅需填補(bǔ)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)成本。這使得租金具有一定的優(yōu)勢(shì)，成本租金的弱排他性充分體現(xiàn)了保障性住房的準(zhǔn)公共物品屬性，而建設(shè)成本回收又體現(xiàn)出其追求供給效率和制度可持續(xù)性的市場(chǎng)化資源配置目標(biāo)，特別是成本租金在抵押貸款償還完畢時(shí)，更可能成為未來(lái)新建社會(huì)住房重要的資金來(lái)源。另外，針對(duì)中低收入者的租房補(bǔ)貼，可以大大緩解低收入者和邊緣群體的租金壓力，保障了他們基本的居住需求。
(3)排隊(duì)輪候配置與指定優(yōu)先入住權(quán)相結(jié)合，既維護(hù)公平性又不失制度彈性。丹麥社會(huì)住房原則上面向全體社會(huì)成員無(wú)門(mén)檻申請(qǐng)，各收入階層都可以通過(guò)輪候排隊(duì)方式平等獲得社會(huì)住房分配。地方自治政府掌握部分優(yōu)先分配權(quán)，可以?xún)?yōu)先指定老人、有小孩的居住困難家庭優(yōu)先入住，保障急需住房的底層弱勢(shì)群體的居住需求。
同時(shí)，為了避免貧困聚集及居住隔離等社會(huì)住房引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，地方自治政府通過(guò)彈性出租和組合出租，吸引社會(huì)中上階層入住，而排除一些長(zhǎng)期過(guò)度依賴(lài)社會(huì)福利生存的無(wú)業(yè)者。這使得社會(huì)住房供給在滿(mǎn)足社會(huì)成員的基本居住需求的前提下，能夠推動(dòng)社會(huì)各階層在社區(qū)內(nèi)的融入，提升準(zhǔn)公共產(chǎn)品的配置效率。
(4)租住者參與式管理機(jī)制，提供了租房者利益訴求的表達(dá)渠道，能夠最大程度上維護(hù)其租住權(quán)益。丹麥社會(huì)租房擁有獨(dú)特的租住者參與管理機(jī)制，租住者在住房協(xié)會(huì)和租住物業(yè)董事會(huì)內(nèi)擁有多數(shù)席位，關(guān)于租住物業(yè)和社會(huì)住房行業(yè)日常管理的重大決策必須獲得大多數(shù)租房者支持才能通過(guò)。
這種參與式管理機(jī)制的產(chǎn)生原因主要是每個(gè)社會(huì)住房租住物業(yè)都是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的，由成員承擔(dān)其運(yùn)營(yíng)成本，但其運(yùn)營(yíng)決策要受到出資群體的制衡。但這種參與式管理，可能使得部分決策既困難又緩慢，租住者常常會(huì)出于自身利益反對(duì)住房協(xié)會(huì)或者地方自治政府的提案——如由于擔(dān)心房租上漲，租客董事往往會(huì)阻止社會(huì)住房翻新項(xiàng)目或私有化方案。
3.2對(duì)中國(guó)保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示
作為北歐典型福利國(guó)家的丹麥，長(zhǎng)期以來(lái)保持了對(duì)社會(huì)住房項(xiàng)目的持續(xù)支持，在維持普惠性的同時(shí)積極保障低收入家庭等弱勢(shì)群體的住房需求[30]。雖然經(jīng)歷不斷的政策調(diào)整與完善，仍無(wú)法規(guī)避居住隔離、租金調(diào)整彈性不足等問(wèn)題，但其在供給模式、運(yùn)營(yíng)管理、成本租金確定、住房分配、政府干預(yù)與宏觀調(diào)控模式上仍具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)當(dāng)前中國(guó)加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度仍具有較強(qiáng)的借鑒意義。
(1)探索建立公租房供給的非營(yíng)利性第三方供給機(jī)制。
一般來(lái)講，第三方提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)具有較好的效率優(yōu)勢(shì)，而丹麥社會(huì)住房協(xié)會(huì)作為第三方供給保障性住房的模式，便是一個(gè)較好的范例。當(dāng)前我國(guó)公共租賃住房供給主要由政府提供土地和建設(shè)資金，并負(fù)責(zé)后期運(yùn)營(yíng)，這樣既占用大量財(cái)政資金，更滋生了尋租等腐敗問(wèn)題，導(dǎo)致供給效率低下，供給規(guī)模和覆蓋面偏小。未來(lái)可借鑒丹麥經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，特別是鼓勵(lì)非營(yíng)利性組織參與公共租房建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，利用非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的供給優(yōu)勢(shì)，提升公租房供給規(guī)模及供給效率，同時(shí)推動(dòng)政府角色從直接實(shí)物供給向保障性住房市場(chǎng)的監(jiān)管與調(diào)控轉(zhuǎn)變。
(2)引入成本租金定價(jià)原則，構(gòu)建政府、承租人與公租房供給機(jī)構(gòu)三方共擔(dān)融資機(jī)制。
公租房在使用過(guò)程中，租金定價(jià)是需要解決的核心問(wèn)題，租金既要體現(xiàn)公租房準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，其排他屬性不能超越申請(qǐng)者的可負(fù)擔(dān)能力，同時(shí)又要滿(mǎn)足回收建設(shè)成本要求。而丹麥基于單獨(dú)出租物業(yè)實(shí)施成本核算定價(jià)的方法，可提供一定的借鑒。
未來(lái)在公租房建設(shè)中，可探索政府、承租人與公租房供給機(jī)構(gòu)通過(guò)成本租金核算體系共擔(dān)融資：政府提供信貸擔(dān)保和部分財(cái)政資金，保障出租房屋的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，而公租房供給機(jī)構(gòu)通過(guò)抵押貸款利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資，而租客租金分年度用來(lái)償付抵押貸款和支付運(yùn)營(yíng)與維修費(fèi)用。經(jīng)過(guò)30~50年發(fā)展，回收的租金盈余完全可以用于后期新的公租房建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公租房項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
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相關(guān)刊物推薦：《現(xiàn)代城市研究》系以城市發(fā)展、規(guī)劃、建設(shè)和管理等為主要研究對(duì)象的綜合性學(xué)術(shù)期刊，自1986年創(chuàng)刊以來(lái)，旨在傳播學(xué)術(shù)界的新研究成果、新觀點(diǎn)，反映實(shí)際部門(mén)的新動(dòng)態(tài)，并致力于通過(guò)新的信息和分析方法的介紹，為城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理等提供科學(xué)依據(jù)和可操作的途徑。
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