提要隨著《上海市城市總體規(guī)劃(2017--2035年)》的獲批以及“建設(shè)用地負(fù)增長”規(guī)劃目標(biāo)的明確，上海正式進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市更新將成為未來城市建設(shè)的主要方式，構(gòu)建與完善上海的城市更新體系成為急需面對(duì)的問題。在對(duì)上海城市更新體系現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上。通過借鑒深圳、香港和臺(tái)北的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建和完善上海城市更新體系的思考，將上海的城市更新體系歸納為目標(biāo)體系、政策法規(guī)體系、組織體系、規(guī)劃編制體系和實(shí)施運(yùn)作體系五個(gè)部分，最后對(duì)這五個(gè)部分分別提出優(yōu)化和改善建議。
關(guān)鍵詞城市更新;體系;上海
自建國后，上海的城市更新一直在時(shí)陜時(shí)慢地進(jìn)行，但直到2015年上海才正式以城I=1市更新的名義出臺(tái)文件指導(dǎo)城市更新工作，即《上海市城市更新實(shí)施辦法》(下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)和《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則(試行)》(下文簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)。與政策文件發(fā)布的同時(shí)，上海市也開展了在城市更新實(shí)踐方面的新一輪探索：2015年選擇了全市10個(gè)區(qū)的17個(gè)項(xiàng)目作為城市更新的試點(diǎn);在此基礎(chǔ)上，2016年又推出四大更新行動(dòng)計(jì)劃，形成“12+X”①的重點(diǎn)示范項(xiàng)目，希望通過示范項(xiàng)目的帶動(dòng)，推動(dòng)全市的城市更新工作。
2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃(2017--2035年)》獲批，明確了上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模“負(fù)增長”的要求，這意味著城市更新將正式成為上海城市規(guī)劃的核心工作。與深圳、香港以及臺(tái)北等城市相比，上海開始城市更新規(guī)劃變革的時(shí)間稍晚，配套文件與相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也相對(duì)滯后，整體層面缺乏系統(tǒng)的框架設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中制約了更新工作的開展。本文在梳理總結(jié)上海城市更新體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒深圳、香港、臺(tái)北等城市經(jīng)驗(yàn)，提出適合上海實(shí)際情況的城市更新體系建構(gòu)框架，并針對(duì)當(dāng)前更新體系中主要環(huán)節(jié)的難點(diǎn)問題，提出解決思路和建議。
1研究綜述
1.1城市更新體系相關(guān)研究
目前學(xué)術(shù)界針對(duì)城市更新體系的研究較少，一般認(rèn)為，城市更新實(shí)際上與新區(qū)開發(fā)、歷史保護(hù)一樣，都是基于城市空間的一種規(guī)劃發(fā)展手段。與傳統(tǒng)城市規(guī)劃不同的是，城市更新的對(duì)象為存量建設(shè)用地，主要回答如何將現(xiàn)有資源通過最小的成本轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻(xiàn)最大的使用者(趙燕菁，2014)。關(guān)于城市更新體系所包含的內(nèi)容，也還沒有形成共識(shí)。范穎參考城市規(guī)劃體系經(jīng)驗(yàn)，將城市更新體系分為規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃編制體系三個(gè)部分。通過對(duì)政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)當(dāng)前上海市城市更新政策存在多條線各自運(yùn)行的問題，針對(duì)城中村、舊住房、存量工業(yè)用地等不同對(duì)象的政策文件制定的部門不同，目標(biāo)不同、實(shí)施路徑也不同，且其他政策文件與《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》之間多有交叉重疊，缺乏系統(tǒng)整合。
此外，上海目前只有《上海市城市更新區(qū)域評(píng)估報(bào)告成果規(guī)范》和《上海市城市更新規(guī)劃管理操作流程》兩個(gè)相關(guān)配套文件，對(duì)更新過程中涉及到的其他操作細(xì)節(jié)，還缺乏相應(yīng)的規(guī)定。例如由由工業(yè)區(qū)更新項(xiàng)目已完成控規(guī)調(diào)整，即將進(jìn)入實(shí)施階段，但對(duì)存量補(bǔ)地價(jià)應(yīng)補(bǔ)數(shù)額，以及需提供給政府的公共開放空間與公益性設(shè)施后續(xù)如何移交與管理等問題都還缺乏明確的操作指引。
1.2更新機(jī)制的現(xiàn)狀與問題
上海當(dāng)前的更新組織已基本形成由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、更新實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的體系。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由市政府及市相關(guān)管理部門組成的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組;部門管理由設(shè)在市規(guī)劃國土資源主管部門的城市更新辦公室負(fù)責(zé);實(shí)施組織目前主要有三種類型：?jiǎn)渭冇烧鳛閷?shí)施主體、由政府牽頭企業(yè)作為具體推進(jìn)和實(shí)施主體，以及由政府和企業(yè)共同組成實(shí)施主體;社會(huì)公眾參與對(duì)城市更新實(shí)施的咨詢與監(jiān)督。
以衡復(fù)“1+1+4”活力復(fù)興③為例，東湖路、新樂路、岳陽路的實(shí)施主體為湖南街道和天平街道，襄陽公園實(shí)施主體為區(qū)綠容局，區(qū)規(guī)土局、區(qū)房管局、區(qū)建交委、區(qū)文化局、區(qū)旅游局等政府部門依照各自職能配合相關(guān)工作，區(qū)規(guī)土局負(fù)責(zé)組織編制更新實(shí)施方案并統(tǒng)籌城市更新工作。這種更新組織往往具有一定的臨時(shí)性，在涉及跨行政邊界的項(xiàng)目或需要更專業(yè)的協(xié)調(diào)和管理能力時(shí)，可能就感到力不從心。即使是不涉及控規(guī)調(diào)整的微更新項(xiàng)目，如開辟一條慢行通道，都可能需要協(xié)調(diào)環(huán)保、交警、綠化、河道、消防等不同部門，以街道為主體推進(jìn)更新工作困難較大。
1.3更新規(guī)劃的現(xiàn)狀與問題
根據(jù)《實(shí)施辦法》，城市更新的規(guī)劃編制分為區(qū)域評(píng)估和實(shí)施計(jì)劃兩個(gè)階段，涉及容積率、用地性質(zhì)等指標(biāo)變更時(shí)，需按常規(guī)的控規(guī)調(diào)整程序進(jìn)行調(diào)整。其中，區(qū)域評(píng)估包括基礎(chǔ)準(zhǔn)備、編制區(qū)域評(píng)估報(bào)告、審批三個(gè)步驟;實(shí)施計(jì)劃包括編制更新項(xiàng)目意向性方案、編制更新單元建設(shè)方案、形成實(shí)施計(jì)劃、報(bào)批實(shí)施計(jì)劃四個(gè)步驟。
從規(guī)劃層次來看，區(qū)域評(píng)估和實(shí)施計(jì)劃都屬于項(xiàng)目層面的實(shí)施性規(guī)劃，缺乏市區(qū)層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃進(jìn)行總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在更新實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，上位規(guī)劃的缺失使得各個(gè)城市更新項(xiàng)目彼此之間缺乏聯(lián)系，難以對(duì)整體進(jìn)行系繞l生考慮。從規(guī)劃編制流程來看，部分實(shí)施主體認(rèn)為流程偏長，涉及控規(guī)調(diào)整時(shí)周期將更長且難以預(yù)測(cè)。以張江西北片更新為例，從開始策劃到開始編制規(guī)劃用了兩三年時(shí)間，規(guī)劃通過之后還有補(bǔ)地價(jià)等后續(xù)的流程。整個(gè)周期耗時(shí)太長，對(duì)時(shí)間較敏感的企業(yè)來說意味著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致一些原本有轉(zhuǎn)型意愿的企業(yè)放棄轉(zhuǎn)型。
2其他城市更新體系經(jīng)驗(yàn)借鑒
香港與臺(tái)北較內(nèi)地先進(jìn)入經(jīng)濟(jì)騰飛期，也更早地面對(duì)城市更新的發(fā)展命題，在多年的實(shí)踐與探索中積累了大量的成果與經(jīng)驗(yàn)。深圳是大陸地區(qū)最先遭遇空間資源約束的城市，自2004年便開始了在城市更新方面的探索，成為內(nèi)地最早開始城市更新變革的城市。深圳、香港、臺(tái)北與上海相比，在文化背景和城市規(guī)模上有一定的相似性，在發(fā)展階段上略微領(lǐng)先。因此，借鑒這幾個(gè)城市的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善上海的城市更新體系有著重要意義。
2.1借鑒1：相對(duì)完整的更新體系框架
香港、臺(tái)北以及深圳都較早就開始了對(duì)城市更新立法以及實(shí)踐方面的探索，城市更新體系相對(duì)完整和成熟，從整體框架來看，這些城市的更新體系所包含的內(nèi)容可大致分為組織體系、政策與法規(guī)體系(包括更新目標(biāo))、更新規(guī)劃體系和更新實(shí)施體系四個(gè)部分。以香港為例，香港的城市更新體系主要包括以下幾個(gè)部分：建設(shè)美好家園的目標(biāo)體系，分為文化保育、設(shè)施配套、景觀環(huán)境等12項(xiàng)分目標(biāo);組織體系以URA(市區(qū)重建局)為核心，接受政府設(shè)立的市區(qū)更新地區(qū)咨詢平臺(tái)的建議;政策與法規(guī)體系包括《市區(qū)重建局條例》及《市區(qū)重建策略》等文件;實(shí)施模式分為URA自行開展實(shí)施、URA回應(yīng)業(yè)主需求開展實(shí)施和URA協(xié)助業(yè)主實(shí)施三種模式;更新規(guī)劃體系包括業(yè)務(wù)綱領(lǐng)草案、業(yè)務(wù)計(jì)劃草案、發(fā)展項(xiàng)目和項(xiàng)目實(shí)施等多個(gè)層次的規(guī)劃。
2.2借鑒2：系統(tǒng)周密的政策法規(guī)體系深圳、香港以及臺(tái)北均已形成相對(duì)系統(tǒng)和周密的政策與法規(guī)體系。以臺(tái)北為例，臺(tái)灣有關(guān)城市更新的政策和法規(guī)分為中央和地方兩個(gè)層面，中央層面以法規(guī)和政策為主，如《臺(tái)灣都市更新條例》、《都市更新條例施行細(xì)則》和《都市更新團(tuán)體設(shè)計(jì)管理及解散辦法》等;臺(tái)北市層面除了地方性法規(guī)和政策之外，還有大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程類文件，如《臺(tái)北市都市更新單元規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)容積率評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》、《臺(tái)北市政府受理都市更新整建維護(hù)案件處理原則》④等。這些政策法規(guī)之間環(huán)環(huán)相扣，實(shí)施起來較容易落實(shí)(鄧志旺，2014)。
3上海城市更新體系框架整合階段與完善建議
3.1E海城市更新體系架整合的基本思路
為了系統(tǒng)全面地指導(dǎo)上海的城市更新工作，借鑒其他城市更新體系經(jīng)驗(yàn)，本文提出將上海城市更新體系分為更新目標(biāo)、更新規(guī)劃與實(shí)施、制度保障三個(gè)層次。第一層次的更新目標(biāo)是引導(dǎo)上海市城市更新總體方向的指引性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與上海2035總規(guī)提出的“卓越的全球城市”目標(biāo)相結(jié)合，建議可進(jìn)一步分解為空間、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)、社會(huì)等四個(gè)維度的目標(biāo)。第二層次以更新實(shí)施為核心，以組織體系和更新規(guī)劃體系為輔助。更新實(shí)施體系延續(xù)上海原有的分類方法，根據(jù)不同的更新對(duì)象，區(qū)分不同的實(shí)施模式，以及由此產(chǎn)生的不同的更新路徑。
可將整個(gè)城市分為劃定更新區(qū)和未經(jīng)劃定更新區(qū)，劃定更新區(qū)又可分為公共中心區(qū)、老舊住區(qū)、工業(yè)區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)以及軌交站點(diǎn)周邊地區(qū)等，實(shí)施主體可分為政府主導(dǎo)實(shí)施和現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)實(shí)施兩大類。組織體系中，行政組織已有大致雛形，負(fù)責(zé)自上而下更新項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步明確。更新規(guī)劃體系目前只有區(qū)域評(píng)估和實(shí)施計(jì)劃兩個(gè)層次，都屬于較微觀的層次，宏觀層次的更新專項(xiàng)規(guī)劃有待補(bǔ)充。第三層次的制度保障是指用于保障城市更新實(shí)施的政策法規(guī)體系，已形成了以《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細(xì)則》為核心的大致框架，還需要在政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。
3.2更新政策與法規(guī)建議
上海現(xiàn)有的更新相關(guān)政策與法規(guī)文件政出多門，不同部門和針對(duì)不同對(duì)象的政策文件之間存在相互沖突和覆蓋不全面的情況。建議對(duì)現(xiàn)有政策文件進(jìn)行整合，有麗種整合思路，一是將針對(duì)不同對(duì)象的更新文件整合為一個(gè)核心文件，二是將針對(duì)不同對(duì)象的更新文件整合為由若干個(gè)文件組成的核心文件體系。此外，在核心文件或核心文件體系的基礎(chǔ)上，需再增加其他相關(guān)的配套政策文件，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程等方面，形成從法規(guī)到操作各個(gè)層面相對(duì)完善的政策文件體系。
3.3更新實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置建議
在城市更新機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，上海目前最主要的問題是缺乏政府背景的常設(shè)機(jī)構(gòu)作為實(shí)施自上而下更新項(xiàng)目的主體，建議參考深圳經(jīng)驗(yàn)，可先在區(qū)縣層面設(shè)立半臨時(shí)性質(zhì)的城市更新辦公室負(fù)責(zé)城市更新相關(guān)事務(wù)，待時(shí)機(jī)成熟再轉(zhuǎn)變成類似城市更新局的常設(shè)機(jī)構(gòu)。
3.4更新規(guī)劃建議
更新規(guī)劃方面，深圳、臺(tái)北等城市通常都有總體性的更新規(guī)劃統(tǒng)籌整個(gè)城市更新工作，在實(shí)踐中也起到了較好的效果。建議上海增加宏觀層次的戰(zhàn)略性規(guī)劃，形成分級(jí)的城市更新規(guī)劃體系。具體辦法是在城市總體規(guī)劃層面增加城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，在區(qū)縣總體規(guī)劃層面編制區(qū)縣層面的更新專項(xiàng)規(guī)劃，再下一層級(jí)才是項(xiàng)目層面的區(qū)域評(píng)估及實(shí)施計(jì)劃。整體上形成從全市更新專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)縣更新專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域評(píng)估到實(shí)施計(jì)劃的完整的城市更新規(guī)劃編制體系。
3.5更新實(shí)施與管理建議
當(dāng)前上海所有類型的更新項(xiàng)目都沿用同一套更新流程，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。建議參考深圳和臺(tái)北經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分政府實(shí)施和市場(chǎng)實(shí)施的項(xiàng)目類型，明確責(zé)任主體。對(duì)自下而上的市場(chǎng)實(shí)施的項(xiàng)目，由相應(yīng)的實(shí)施主體(上海主要是現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人)編制實(shí)施計(jì)劃，政府負(fù)責(zé)審批;對(duì)自上而下由政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，如果是由政府實(shí)施的項(xiàng)目，由政府負(fù)責(zé)編制實(shí)施計(jì)劃，上級(jí)政府負(fù)責(zé)審批：如果是由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人實(shí)施的項(xiàng)目，則政府負(fù)責(zé)區(qū)域或更新單元層面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，可通過編制導(dǎo)則的方式，控制和引導(dǎo)具體的更新項(xiàng)目。
4結(jié)語
城市發(fā)展由增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化的模式轉(zhuǎn)變已是大勢(shì)所趨，隨著城市更新在上海、北京、深圳等特大城市逐漸成為城市建設(shè)的主流途徑，城市更新體系的建構(gòu)也必將成為各個(gè)城市規(guī)劃變革的重點(diǎn)。本文對(duì)上海城市更新體系建構(gòu)方面的思考，以及對(duì)政策法規(guī)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、更新規(guī)劃編制和實(shí)施組織幾個(gè)方面的初步建議，希望能從系統(tǒng)層面為完善上海城市更新體系提供思路。
城市發(fā)展論文投稿刊物：城市設(shè)計(jì)期刊立足理論前沿、放眼全球議題、聚焦中國發(fā)展;一方面為系統(tǒng)和深入地探討世界范圍內(nèi)城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域的前沿問題搭建學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，另一方面也為中國城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域的理論建設(shè)和創(chuàng)作實(shí)踐提供有力支持。
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