〔摘要〕伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，扶貧治理研究得到了深入推進(jìn)。本文嘗試論述扶貧治理的性質(zhì)，全面梳理我國(guó)扶貧治理的制度安排演變歷程，從交易費(fèi)用的視角出發(fā)解釋貧困現(xiàn)象和扶貧治理的制度安排。本文既強(qiáng)調(diào)了交易費(fèi)用的重要性，更提供了一種有效的科學(xué)分析思維。研究認(rèn)為，引入交易費(fèi)用概念解釋扶貧治理，意味著在扶貧治理的實(shí)踐中存在著交易費(fèi)用的約束，扶貧治理的制度安排經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到精準(zhǔn)扶貧的制度轉(zhuǎn)變過(guò)程;而經(jīng)濟(jì)制度變革和交易費(fèi)用的考量是促成扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變的重要因素，決定了扶貧治理的制度安排和工作機(jī)制;同時(shí)繼續(xù)完善考核激勵(lì)制度，清晰界定權(quán)利，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)成扶貧責(zé)任體系，是實(shí)現(xiàn)扶貧成效的局限條件和治理路徑。
〔關(guān)鍵詞〕交易費(fèi)用;扶貧治理;制度安排;扶貧成效
一、問(wèn)題的提出
貧困是人類社會(huì)特有的現(xiàn)象，它既是人們的一種主觀判斷，也可通過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量度。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，貧困就上升為急需要解決的社會(huì)問(wèn)題。從現(xiàn)有研究的趨勢(shì)來(lái)看，有關(guān)扶貧治理研究的文獻(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)明顯，從不同的學(xué)科和視角都給予了扶貧治理極大的關(guān)注和研究興趣。白維軍[1]探討了在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，扶貧也存在著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，需要對(duì)此做出相應(yīng)的治理;吳高輝[2]從微觀的視角切入研究農(nóng)村資源分配機(jī)制，力圖展現(xiàn)國(guó)家治理邏輯在基層的反映;張懷英等[3]從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略高度分析了跨界合作體制機(jī)制，推進(jìn)貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān);文豐安[4]著重于扶貧治理的實(shí)踐困境，并提出相關(guān)的政策建議，強(qiáng)調(diào)扶貧治理的制度創(chuàng)新;也有學(xué)者總結(jié)我國(guó)過(guò)去扶貧治理的成效及其經(jīng)驗(yàn)，吳國(guó)寶[5]就認(rèn)為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得了舉世矚目的成就，獲得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而這種經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在扶貧制度上。
有關(guān)扶貧治理研究產(chǎn)出了大量文獻(xiàn)，而且可以預(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)，扶貧治理研究的相關(guān)文獻(xiàn)還會(huì)以更快的速度增多，但是我們必須提及這一組文獻(xiàn)，這與我們的研究主題也密切相關(guān)，即有關(guān)交易費(fèi)用在扶貧治理過(guò)程中的影響和變化。殷浩棟等[6]以公益扶貧項(xiàng)目的實(shí)例剖析了小型基礎(chǔ)設(shè)施減貧功能，構(gòu)建了交易費(fèi)用分析框架，認(rèn)為小型公益扶貧項(xiàng)目能夠有效降低農(nóng)民生產(chǎn)生活的交易費(fèi)用;邱爽[7]也從交易費(fèi)用的視角論述扶貧治理的制度運(yùn)行以及扶貧面臨的障礙，提出了降低交易費(fèi)用的策略選擇，以提高扶貧成效;陳前恒[8]則強(qiáng)調(diào)行業(yè)扶貧中的交易費(fèi)用問(wèn)題，尤其是如何有效降低金融領(lǐng)域的交易費(fèi)用，這就把交易費(fèi)用研究推進(jìn)到了具體行業(yè);葉青和袁泉[9]也把研究的對(duì)象放在了金融扶貧，討論其創(chuàng)新實(shí)踐及成效，認(rèn)為建立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金制度，能夠降低金融扶貧的交易費(fèi)用。
然而，我們認(rèn)為盡管學(xué)者采取交易費(fèi)用的視角來(lái)研究扶貧治理是一種理性且能夠得出有效結(jié)論的方法，卻未能正確地理解交易費(fèi)用概念，大多數(shù)學(xué)者的研究是以政策研究為導(dǎo)向，而不是以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，自然也就無(wú)法推導(dǎo)出科學(xué)的結(jié)論。明顯地，現(xiàn)有研究對(duì)扶貧治理的探討有一定缺陷。因此，提出如下的問(wèn)題是理性的:為什么在社會(huì)中會(huì)存在扶貧治理的制度安排以及為什么是這種而不是其他制度安排?為什么扶貧治理的制度安排會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變?在這里，我們要嘗試以交易費(fèi)用的局限條件為重心，引入扶貧治理的分析，因?yàn)榻灰踪M(fèi)用是社會(huì)的重要局限條件，扶貧治理是屬于社會(huì)領(lǐng)域的重要議題，在其實(shí)際運(yùn)作中存在著交易費(fèi)用是毋庸置疑的，重視和深入調(diào)查扶貧治理的交易費(fèi)用，能夠提高我們對(duì)貧困現(xiàn)象和扶貧治理的解釋力。
二、扶貧治理的性質(zhì)
扶貧治理是基于貧困問(wèn)題而采取一系列制度安排的策略行為，是不斷地根據(jù)貧困的性質(zhì)、原因、資源和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量而相應(yīng)地做出調(diào)整的治理過(guò)程，其目的是消除貧困帶給社會(huì)的不良影響，推動(dòng)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展，給予人們更好的機(jī)會(huì)，并獲得更多的幸福感。因此，界定貧困的性質(zhì)尤為重要，因?yàn)檫@影響著扶貧治理的制度安排。在真實(shí)世界中，不能顧此失彼，需要把二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考慮，以便真正理解扶貧治理的性質(zhì)。本文認(rèn)為，扶貧治理的性質(zhì)可從以下四個(gè)維度進(jìn)行闡釋:首先，扶貧治理是一種資源或生產(chǎn)要素的組合和配置機(jī)制。要研究和解決貧困問(wèn)題，需要貧困以外的資源嵌入，如果沒(méi)有投入一定的資源，治理貧困的難度將顯著增加。其次，扶貧治理是把有價(jià)值的資源納入特定的組織形式有序推進(jìn)的過(guò)程。
在一定程度上，人們對(duì)資源的使用賦予了資源更大的價(jià)值和意義，因?yàn)榧词官Y源有著相當(dāng)?shù)膬r(jià)值，但是人們沒(méi)有對(duì)其加以使用，資源的價(jià)值屬性就無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然，無(wú)可否認(rèn)，由于人們受到局限條件的制約，資源得不到善用的情況一定會(huì)出現(xiàn)，導(dǎo)致資源的租值消散。在扶貧治理的實(shí)踐中，特定的組織形式或制度安排就成為了扶貧治理的制度基礎(chǔ)，是扶貧成效的關(guān)鍵性因素。再次，扶貧治理是一種制度安排。既然扶貧治理是一種制度安排，那么就存在著交易費(fèi)用，因?yàn)橹贫劝才诺脑O(shè)計(jì)和推進(jìn)扶貧治理是需要付出費(fèi)用的，這種費(fèi)用可以闡釋為交易費(fèi)用。扶貧治理應(yīng)當(dāng)考量交易費(fèi)用，如果扶貧治理的交易費(fèi)用較大，對(duì)社會(huì)的發(fā)展將產(chǎn)生巨大的不良影響。一般而言，扶貧治理的制度安排是傾向于降低交易費(fèi)用的治理方式，只有選擇較低的交易費(fèi)用制度安排，才能實(shí)現(xiàn)扶貧成效，發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，在扶貧治理的實(shí)踐中需要重視三種關(guān)系的治理:一是扶貧對(duì)象具有個(gè)體性特征，各個(gè)對(duì)象就會(huì)努力爭(zhēng)取利益最大化，競(jìng)爭(zhēng)資源使用權(quán)利。二是扶貧政策的設(shè)計(jì)具有多元性，各種扶貧政策的實(shí)施強(qiáng)度各不相同;三是通過(guò)對(duì)各地區(qū)的扶貧成效進(jìn)行考核和評(píng)比，構(gòu)成扶貧治理的壓力和競(jìng)爭(zhēng)，扶貧成效是競(jìng)爭(zhēng)和選擇的結(jié)果。
三、我國(guó)扶貧治理的制度安排演進(jìn)
扶貧治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，扶貧治理的制度安排也隨著扶貧的動(dòng)態(tài)而轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)期來(lái)看，制度安排的演進(jìn)趨勢(shì)是符合較低交易費(fèi)用路徑的發(fā)展變化的。扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟(jì)制度變革有著正向動(dòng)態(tài)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)制度變革影響著扶貧治理的制度界定和安排;反之，扶貧治理的制度安排補(bǔ)充著經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。二者相結(jié)合，促成了我國(guó)扶貧治理獲得了令人矚目的成績(jī)，推動(dòng)我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化，人民生活水平和物質(zhì)條件得到巨大的提高。
(一)我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變革的進(jìn)程
扶貧的強(qiáng)度依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的高低能夠通過(guò)扶貧成效的獲得反映出來(lái)，我們需要簡(jiǎn)單討論經(jīng)濟(jì)制度變革的進(jìn)程，以全面解釋扶貧治理的制度安排，論證扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟(jì)制度變革的正向動(dòng)態(tài)關(guān)系。縱觀我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變革歷史，建國(guó)以來(lái)，在特定的意識(shí)形態(tài)和內(nèi)外部環(huán)境的約束下，形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府掌控著一切可以利用的生產(chǎn)資源，選擇采取行政集權(quán)的方式，進(jìn)行社會(huì)化大生產(chǎn)，迅速而又強(qiáng)力地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。然而，實(shí)踐結(jié)果表明，集權(quán)化的經(jīng)濟(jì)體制造成了巨大的災(zāi)難，大多數(shù)人的溫飽問(wèn)題未能得到有效解決、生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞、人們的積極性和創(chuàng)造性受到壓制;更為重要的是，在有限的資源約束下建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)已是一件艱難之事，制度安排的錯(cuò)配導(dǎo)致了巨大的交易費(fèi)用(主要是制度運(yùn)作的費(fèi)用和信息費(fèi)用)替代了資源所應(yīng)帶來(lái)的收益，以致于導(dǎo)致資源的租值消散，貧困落后的面貌持續(xù)存在。因此，制度變革仍需要繼續(xù)推進(jìn)，變革的呼聲愈來(lái)愈大，唯有通過(guò)改革制度，才有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力。
由于制度運(yùn)行引發(fā)了巨大的交易費(fèi)用，制度變革最為清楚的方向就是如何降低這一費(fèi)用，突破口在于制度安排的調(diào)適。中央政府意識(shí)到若要最大效率地建設(shè)經(jīng)濟(jì)，制度變革固然重要，但是調(diào)動(dòng)人們的積極性、激活全社會(huì)的力量更是重要的考量因素。原有的經(jīng)濟(jì)制度管的太死，權(quán)力高度集中，政治費(fèi)用極高，管了許多不該管的事務(wù)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，財(cái)力不充沛等現(xiàn)象或困難突出。在制度安排上，中央政府選擇權(quán)力下放，授予地方政府更多權(quán)力，理順中央與地方的關(guān)系，中央的職能更多放在監(jiān)督、指導(dǎo)和規(guī)劃等內(nèi)容，地方政府獲得了更大的自主權(quán)。
從交易費(fèi)用的角度看，權(quán)力下放的制度安排有利于降低交易費(fèi)用，主要是信息費(fèi)用，并發(fā)揮了地方政府的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和決策的主體意識(shí)，促使地方政府密切關(guān)注成本與收益的關(guān)系，把權(quán)力和責(zé)任完美結(jié)合。然而，卻可能增加另一種交易費(fèi)用，主要是監(jiān)督費(fèi)用，中央政府怎樣監(jiān)督地方政府的行為。對(duì)地方政府而言，獲得了更大的自主權(quán)和信息優(yōu)勢(shì)，處置社會(huì)問(wèn)題具有較強(qiáng)的回應(yīng)性、時(shí)效性和執(zhí)行力，而中央政府則承擔(dān)了監(jiān)督職能，并受到監(jiān)督費(fèi)用的影響。交易費(fèi)用的一降一升，即信息費(fèi)用的降低和監(jiān)督費(fèi)用的提升，界定著經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)。總體而言，權(quán)力下放的制度安排節(jié)省了信息費(fèi)用，提高了監(jiān)督費(fèi)用，兩項(xiàng)比較，信息費(fèi)用節(jié)省遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)督費(fèi)用的提升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)改善就是必然的結(jié)果了。自20世紀(jì)80年代后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度開(kāi)始加快，其增長(zhǎng)速度是制度安排的選擇結(jié)果，尤其體現(xiàn)在工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)的盤活和迸發(fā)，相應(yīng)地，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也因?yàn)槌鞘忻婷驳母淖兌轮贫茸兏锏某霈F(xiàn)。
權(quán)力下放的制度安排，從起初的推進(jìn)來(lái)看，其發(fā)展路徑存在探索或試驗(yàn)性質(zhì)，較多地采取漸進(jìn)式放權(quán)改革，但由于權(quán)力下放所帶來(lái)的效益極其明顯，使各級(jí)政府感到似乎走上了一條適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展道路，因而這一制度模式逐步演進(jìn)為承包責(zé)任制，最終構(gòu)成特定的制度安排，并得到了大力推進(jìn)。從權(quán)利界定的視角看制度變遷模式，承包責(zé)任制的施行是權(quán)利界定的過(guò)程，是一種競(jìng)爭(zhēng)性制度安排，因?yàn)橹挥星宄缍?quán)利，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才會(huì)出現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，承包責(zé)任制首先在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得了成功，隨后引申到工業(yè)，最后擴(kuò)展到地方政府，形成了一種中國(guó)特色的縣際競(jìng)爭(zhēng)制度，即在一定區(qū)域和層級(jí)范圍內(nèi)，地方政府與地方政府之間形成了激烈競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。
然而，即使各領(lǐng)域都施行了承包責(zé)任制，但所取得的效益是不同的，農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制的制度收益高于工業(yè)，然而為何承包責(zé)任制首先引入農(nóng)業(yè)并獲得巨大成就，引進(jìn)工業(yè)卻沒(méi)有像農(nóng)業(yè)那樣獲得較大效益?其愿意原因主要是，農(nóng)業(yè)的資源結(jié)構(gòu)極其單一，更容易界定土地資源的權(quán)利，推行土地承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收入權(quán)和允許承包的轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自然會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，農(nóng)民積極性和勞動(dòng)生產(chǎn)效率大幅提升。就在這一時(shí)期，貧困地區(qū)的扶貧工作也取得了決定性的進(jìn)展，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了良好的扶貧成效;而在20世紀(jì)八九十年代，我國(guó)工業(yè)結(jié)構(gòu)基本上是國(guó)營(yíng)的，這會(huì)導(dǎo)致在資產(chǎn)的使用和處置上容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，換言之，資產(chǎn)的權(quán)利界定不夠清楚，導(dǎo)致資產(chǎn)發(fā)生一定程度的租值消散，這就不利于發(fā)展和壯大工業(yè)經(jīng)濟(jì)。
承包責(zé)任制在農(nóng)和工業(yè)領(lǐng)域率先推進(jìn)，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)后，交易費(fèi)用急劇降低，制度運(yùn)作的費(fèi)用清晰明確，制度變革的費(fèi)用也相應(yīng)減少，繼續(xù)改革制度的動(dòng)力再次激發(fā)出來(lái)。中央政府便適時(shí)地把承包責(zé)任制引入到地方政府，引發(fā)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，這是眾所周知的事實(shí)。從現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際來(lái)看，盡管制度安排帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)效果轉(zhuǎn)弱，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和質(zhì)量仍在持續(xù)提高，進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段。制度安排與人們的行為是相互影響的關(guān)系，制度安排影響人們的行為，人們的行為也會(huì)影響制度安排。
在社會(huì)中，競(jìng)爭(zhēng)是無(wú)處不在的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是選擇和競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，只有把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府組織，才會(huì)激發(fā)政府組織推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力。因?yàn)橹贫茸冞w意味著制度規(guī)則或游戲規(guī)則改變。競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的改變，意味著地方政府要想生存發(fā)展并獲得政治晉升，就需要注重競(jìng)爭(zhēng)力的提升，才能適者生存而不是被淘汰;并且競(jìng)爭(zhēng)性的制度安排，一定包含著選擇的自由，只要選擇足夠自由，那么交易費(fèi)用就會(huì)降低，一項(xiàng)制度才能實(shí)現(xiàn)效益最大化。必須指出的是，制度的形式不是一成不變的，而是時(shí)刻都在做出變化，或細(xì)微調(diào)整，或重大改革，無(wú)論怎樣的變化，我們都應(yīng)該把制度視為在局限條件下選擇的結(jié)果。我們這里嘗試論述我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變革的概要，是為下文討論扶貧治理的制度安排提供時(shí)代背景和理論知識(shí)，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為扶貧治理的制度安排應(yīng)當(dāng)納入經(jīng)濟(jì)制度變革的框架中予以考察和分析，扶貧治理的制度安排是在經(jīng)濟(jì)制度的約束下進(jìn)行的。接下來(lái)我們要做的是把它提取取出來(lái)進(jìn)行深入研究。
(二)我國(guó)扶貧治理的制度安排演進(jìn)
我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到權(quán)力下放，到承包責(zé)任制到縣際競(jìng)爭(zhēng)制度的過(guò)程。在每一個(gè)階段或過(guò)程中，制度的調(diào)適都是在局限條件下進(jìn)行的，具體到某個(gè)階段所面臨的局限條件各不相同。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主要考量政治的局限，權(quán)力下放的制度安排主要考量人民溫飽和生產(chǎn)效率問(wèn)題，責(zé)任承包制主要考量市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)約束，而縣際競(jìng)爭(zhēng)制度主要考量權(quán)利界定與安排。無(wú)論在任何一個(gè)階段，交易費(fèi)用的影響都是確定無(wú)疑的，從某種程度上說(shuō)，制度變革就是為了有效降低交易費(fèi)用，追求社會(huì)利益最大化的結(jié)果，交易費(fèi)用決定了制度變革。同樣，扶貧工作作為經(jīng)濟(jì)工作的重要組成部分，隨著經(jīng)濟(jì)制度的變遷，相應(yīng)地隨之改變，因而經(jīng)濟(jì)制度決定了扶貧工作機(jī)制。
1.我國(guó)20世紀(jì)80年代扶貧治理的制度安排
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平都較為低下，在資源稀缺和交易費(fèi)用的約束下，我國(guó)主要任務(wù)是集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有價(jià)值的資源都必須服從于國(guó)家戰(zhàn)略，集中為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做貢獻(xiàn)。然而，貧困問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決，貧困地區(qū)的自然環(huán)境處于持續(xù)惡化狀態(tài)，生存的條件無(wú)法滿足人們的基本需求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不足和資源稀缺的局限條件下，國(guó)家只是對(duì)貧困地區(qū)做出一些救濟(jì)式扶貧，并且是粗放型的，救濟(jì)的受益群體較少。直到20世紀(jì)80年代，國(guó)家改變貧困地區(qū)的面貌和政策扶持被提上工作日程[10]。
從扶貧政策設(shè)計(jì)的初始階段看，多是面向貧困戶進(jìn)行的針對(duì)性扶持，扶貧對(duì)象界定較為清楚，致力于協(xié)助貧困戶擺脫貧困和脫貧致富。由于擺脫貧困的根本途徑不在于外部而在于內(nèi)部，因而重視培養(yǎng)貧困戶的內(nèi)在能力，外部力量只有通過(guò)內(nèi)部力量才能發(fā)揮作用，貧困地區(qū)的政府和人們具有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)，能夠會(huì)更加深入了解當(dāng)?shù)氐呢毨顟B(tài)，因而交易費(fèi)用不高。同樣地，在扶貧的廣度和深度上，政策的制定充分考慮到了當(dāng)時(shí)政府財(cái)政收入和資源分配能力，集中力量攻堅(jiān)連片特困地區(qū)，堅(jiān)持科學(xué)合理分配資金原則，把有限的資源投入到急需扶持的地方，提高資源使用效率。
第一，進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)以往扶貧實(shí)踐的綜合研判，催生了制度創(chuàng)新，變革高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)行權(quán)力下放改革，要求給予貧困地區(qū)更大的權(quán)力，使得貧困地區(qū)獲得更強(qiáng)的自主性和積極性，一系列政策被創(chuàng)造出來(lái)并推動(dòng)實(shí)施。比如，農(nóng)村土地使用權(quán)的放寬，允許農(nóng)民自行選擇耕種的農(nóng)作物品種，實(shí)行土地承包責(zé)任制，允許土地承包轉(zhuǎn)讓權(quán)的存在等，一系列創(chuàng)新政策的實(shí)施有效發(fā)揮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。實(shí)際上，土地承包和轉(zhuǎn)包的出現(xiàn)意味著制度安排的空間放大，農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)和收入權(quán)，界定了資源使用權(quán)，使得農(nóng)民有著良好的收益預(yù)期和穩(wěn)定的收入來(lái)源。同時(shí)，制度創(chuàng)新從稅收制度入手，進(jìn)行稅收制度調(diào)整并引入市場(chǎng)機(jī)制。著力減輕貧困地區(qū)農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)，讓利于民。
采取稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外地企業(yè)到貧困地區(qū)投資辦廠，賦予地方政府稅收權(quán)力，增強(qiáng)地方政府資源能力。積極開(kāi)拓和構(gòu)建貧困地區(qū)的商品銷售渠道，一定程度激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于特別困難的貧困戶，實(shí)行賒銷政策且貸款免息，幫助其解決實(shí)際困難。實(shí)行業(yè)務(wù)主管部門牽頭總負(fù)責(zé)，其他相應(yīng)部門協(xié)同配合的機(jī)制，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞活商品流通，加強(qiáng)貧困地區(qū)與外界的聯(lián)系和交流。同樣，教育的發(fā)展和教育質(zhì)量是影響貧困地區(qū)發(fā)展以及扶貧治理的重要考量因素，在制度設(shè)計(jì)方面，政府高度重視貧困地區(qū)的教育問(wèn)題，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)職業(yè)教育以及科技、衛(wèi)生等方面工作，調(diào)動(dòng)一切可以有效利用的資源向貧困開(kāi)戰(zhàn)，致力于切實(shí)消除貧困。
第二，建立健全制度組織結(jié)構(gòu)。眾所周知，政府組織具有科層制特征，這種科層制可以闡釋為一種制度安排，其按照等級(jí)體制的邏輯進(jìn)行運(yùn)作，這有利于規(guī)避由于權(quán)利界定不清而導(dǎo)致租值消散，在一定程度上符合選擇理論的約束。為強(qiáng)化工作統(tǒng)籌和扶貧攻堅(jiān)，政府集中優(yōu)勢(shì)資源，整合政府各級(jí)各部門，成立了扶貧治理專門部門——貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(后來(lái)演變成“扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”)，領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能就是進(jìn)行扶貧規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核等，極大解決了政府組織之間的協(xié)調(diào)困難、降低了扶貧工作的交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了扶貧工作縱向一體化的運(yùn)作模式。使得節(jié)省的行政運(yùn)行費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將扶貧職能分散到政府部門的費(fèi)用，從而提升了扶貧的經(jīng)濟(jì)效率和行政效率。
2.我國(guó)20世紀(jì)90年代扶貧治理的制度安排
20世紀(jì)90年代以前，扶貧的方式主要是以救濟(jì)式扶貧為主，之后經(jīng)過(guò)一系列政策調(diào)整和改革，轉(zhuǎn)變以開(kāi)發(fā)式扶貧為主的扶貧結(jié)構(gòu)，主要做法是將扶貧資源及其指標(biāo)具體打包給某地區(qū)，但這一階段的主要問(wèn)題是，具體資源和指標(biāo)沒(méi)有具體落實(shí)到戶，扶貧成效有待進(jìn)一步提高。由于扶貧任務(wù)未能具體落實(shí)到戶，需要進(jìn)行新一輪的政策調(diào)整。比如，摸清貧困戶的數(shù)量，充分界定貧困戶、五保戶和救濟(jì)戶類型，為貧困戶建檔立卡，實(shí)施分類扶貧，降低扶貧費(fèi)用等，側(cè)重杜絕扶貧平均主義，切實(shí)降低扶貧的交易費(fèi)用。與此同時(shí)，建立扶貧成效考核機(jī)制，把扶貧成效納入黨政一把手的考核內(nèi)容，強(qiáng)力推進(jìn)扶貧工作。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尊重市場(chǎng)規(guī)律，施行產(chǎn)業(yè)振興，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，為貧困戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入。建立健全社會(huì)服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變觀念，改革政府體制機(jī)制，放權(quán)于其他組織，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，興辦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和脫貧致富提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)辦實(shí)體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)組織扶貧，為農(nóng)民增收提供組織和物質(zhì)基礎(chǔ)，積極發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在扶貧領(lǐng)域中的導(dǎo)向作用。這是經(jīng)濟(jì)制度改革手段在扶貧工作中的具體反映。
值得一提的是，這一階段的扶貧工作加強(qiáng)了頂層的制度設(shè)計(jì)[11]，進(jìn)行了全面統(tǒng)籌規(guī)劃工作，為扶貧工作提供了方針指引，更加有利于增加各個(gè)層面扶貧工作的動(dòng)力。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是繼續(xù)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，制定了解決農(nóng)村貧困人口溫飽的標(biāo)準(zhǔn)。二是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育文化衛(wèi)生為重要抓手推進(jìn)扶貧工作，提高貧困地區(qū)的造血功能。三是強(qiáng)化資金的管理，同時(shí)堅(jiān)持扶貧政策的連續(xù)性，繼續(xù)給予信貸、財(cái)稅優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)優(yōu)惠等政策。四是進(jìn)一步完善考核機(jī)制，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，細(xì)化了部門責(zé)任，下達(dá)任務(wù)和分解指標(biāo)，嚴(yán)格考核，切實(shí)有效監(jiān)督各省的扶貧工作成效，增強(qiáng)扶貧效率。在這里，我們對(duì)考核機(jī)制做出解釋。只有把考核事項(xiàng)具體明確到位，監(jiān)督費(fèi)用才能有效降低，考核機(jī)制的執(zhí)行才能夠有效實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到考核激勵(lì)作用;反之，那些沒(méi)有納入考核范圍的事項(xiàng)，一方面，要量度考核的事項(xiàng)所需要付出的費(fèi)用巨大;另一方面，某些考核內(nèi)容已經(jīng)在其它方面得以體現(xiàn)。無(wú)論怎樣設(shè)計(jì)考核機(jī)制，如果量度考核內(nèi)容的費(fèi)用不高，人們就有動(dòng)力去尋找量度考核內(nèi)容的方法，有效降低考核機(jī)制的交易費(fèi)用。這也解釋了為什么考核機(jī)制對(duì)扶貧治理是至關(guān)重要的。如果一項(xiàng)考核機(jī)制設(shè)計(jì)具備了科學(xué)性、合法性與合理性，在制度條件約束下，制度安排的選擇就會(huì)影響扶貧成效，經(jīng)濟(jì)效率和租值最大化是必然的結(jié)果。
3.我國(guó)21世紀(jì)扶貧治理的制度安排
總體來(lái)說(shuō)，如果粗略地對(duì)扶貧階段進(jìn)行劃分，那么扶貧治理的制度安排就經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到到精準(zhǔn)扶貧的階段。在每一個(gè)階段中，扶貧任務(wù)和性質(zhì)并不一定相同，但是都具有極大的延續(xù)性，致力于解決貧困地區(qū)人民的溫飽問(wèn)題。換言之，溫飽問(wèn)題是扶貧工作的頭等大事，扶貧的目的是要提高人民獲得感和幸福感。進(jìn)入21世紀(jì)，扶貧工作迎來(lái)新的發(fā)展形勢(shì)，需要取得更大的成績(jī)，進(jìn)一步解決貧困問(wèn)題，縮小東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，向著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)奮勇前進(jìn)[12]。因此，貧困地區(qū)的扶貧工作已然成為政府治理的重要活動(dòng)場(chǎng)域，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要補(bǔ)充。
為加速推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)，除了堅(jiān)持政府引導(dǎo)和組織間協(xié)作外，還需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與扶貧開(kāi)發(fā)，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方協(xié)同推進(jìn)的扶貧治理方式。其中，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用是最為關(guān)鍵的一環(huán)。自打扶貧初期以來(lái)，我國(guó)政府就高度注重市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，無(wú)論是政策設(shè)計(jì)，還是制度安排，都引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增進(jìn)各組織之間競(jìng)爭(zhēng)，提高扶貧的效益，有效降低了交易費(fèi)用。政府在扶貧大開(kāi)發(fā)過(guò)程中都發(fā)揮著重要的功能，注重制度政策的優(yōu)化和重組，堅(jiān)持政策的銜接性。其中，主要采取了兩項(xiàng)政策措施:稅收優(yōu)惠政策和企業(yè)發(fā)展扶持計(jì)劃，前者既針對(duì)企業(yè)，也針對(duì)個(gè)體，后者主要是給予那些帶來(lái)就業(yè)和社會(huì)效益的企業(yè)組織。在我國(guó)制度約束下，社會(huì)組織的力量較弱，在扶貧領(lǐng)域沒(méi)有得到充分的重視，但它們擁有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及良好的管理技能，政府積極培育社會(huì)組織，促進(jìn)其有序成長(zhǎng)，參與扶貧開(kāi)發(fā)，節(jié)約交易費(fèi)用，促成扶貧治理主體的多元化。
隨著信息技術(shù)和科技的飛速發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，為扶貧工作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)基礎(chǔ)，大力建設(shè)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使得扶貧治理能夠更加地精準(zhǔn)化和信息化，為扶貧的統(tǒng)計(jì)和檢測(cè)以及動(dòng)態(tài)管理，甚至于扶貧成效的考核奠定了基礎(chǔ)，用事實(shí)和數(shù)據(jù)說(shuō)話，扶貧工作正在進(jìn)行一場(chǎng)數(shù)據(jù)技術(shù)變革。當(dāng)然，由于信息技術(shù)和科技的進(jìn)步，扶貧治理的制度安排得到了極大的完善，從不完的信息到精準(zhǔn)化的扶貧數(shù)據(jù)，從側(cè)面驗(yàn)證了科技進(jìn)步是社會(huì)進(jìn)步的強(qiáng)大助推器，扶貧工作需要大力借鑒科技成果。目前，扶貧治理已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)期，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)更加繁重，而繼續(xù)完善扶貧工作的責(zé)任制是完成扶貧任務(wù)重要保障，基于這一理念的認(rèn)識(shí)，新時(shí)期的扶貧工作更加注重扶貧成效的考核，為此進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排。
從我國(guó)30多年的扶貧實(shí)踐看，制度建設(shè)的完備度與信息數(shù)據(jù)的獲取有著重要的關(guān)系。為了在2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧，我國(guó)發(fā)出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)召，要求加快完善扶貧工作機(jī)制和脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任制。積極創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制:一是繼續(xù)做好精準(zhǔn)識(shí)別，完善建檔立卡信息，這是根本的數(shù)據(jù)信息資源，也是扶貧成效考核的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。二是建立扶貧工作臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，有效整合資源發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，降低租值消散的策略行為，規(guī)避政策資源被亂用，無(wú)法精準(zhǔn)到戶到人。三是因地因村因戶分類扶持政策，推動(dòng)扶貧從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的制度安排轉(zhuǎn)變，提高精準(zhǔn)效應(yīng)。四是建立貧困退出機(jī)制，由于受到資源稀缺的約束，必須要對(duì)已及時(shí)得到幫扶的貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，降低扶貧費(fèi)用，發(fā)揮資源最大效用和惠及群體。五是引入第三方評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)調(diào)人民的滿意度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能，注重社會(huì)效益、扶貧項(xiàng)目的影響、幫扶責(zé)任人的功能等，使扶貧工作真正成為全社會(huì)多方參與，各級(jí)各方協(xié)同扶貧，實(shí)現(xiàn)扶貧更大的成效。
本文認(rèn)為現(xiàn)今所建立的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制，與我國(guó)在經(jīng)濟(jì)制度變革中運(yùn)用承包責(zé)任制的性質(zhì)是一致的。脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制的明顯特征就是權(quán)利界定清晰，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，分工合作有序，責(zé)任分擔(dān)明確，同時(shí)把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、戶融為一體，勢(shì)必構(gòu)成扶貧的協(xié)同治理。脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體不在中央，不在省，不在市，不在村，也不在戶，而是在縣，縣級(jí)地方政府成為脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體，形成了一種中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同攻堅(jiān)的責(zé)任體系，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變革把經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展權(quán)利放在了縣級(jí)政府，具有相同的制度運(yùn)作邏輯，實(shí)現(xiàn)扶貧成效是制度安排的結(jié)果，這是中國(guó)特色的扶貧治理理論的題中應(yīng)有之義。
綜上所述，扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)，如果我們不探討經(jīng)濟(jì)制度變革的進(jìn)程，就不能夠界定扶貧治理的制度屬性，因而應(yīng)把扶貧治理納入到經(jīng)濟(jì)制度變革的框架中予以論述，解釋扶貧治理的制度安排現(xiàn)象。從建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，扶貧治理的方式和制度安排發(fā)生了深刻變化，從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，扶貧治理的制度安排逐漸形成了精準(zhǔn)化、權(quán)利清晰、責(zé)任分擔(dān)以及協(xié)同治理等特征。再?gòu)姆鲐氈卫淼闹贫绒D(zhuǎn)變角度來(lái)看，從一種制度轉(zhuǎn)變到另一種制度，不是一件偶然性事件，而是一連串的必然事件，而交易費(fèi)用的考量是扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變的重要因素。同時(shí)，制度轉(zhuǎn)變受到交易費(fèi)用的約束，扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變也存在交易費(fèi)用，某一項(xiàng)扶貧治理的制度安排的出現(xiàn)，邏輯上意味著它的交易費(fèi)用較低。因此，交易費(fèi)用的重要局限條件也決定了我國(guó)扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變，這就解釋了我國(guó)扶貧治理的制度調(diào)整和改革的原因以及下一步繼續(xù)推進(jìn)扶貧治理的局限條件和路徑選擇。
四、交易費(fèi)用與扶貧治理的制度安排
(一)交易費(fèi)用與制度安排
交易費(fèi)用決定制度安排，制度安排影響交易費(fèi)用。交易費(fèi)用概念早已有之，但經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)其重視程度不夠，其他社會(huì)科學(xué)的討論更不多見(jiàn)。科斯[13]引進(jìn)交易費(fèi)用局限條件解釋公司的出現(xiàn)，認(rèn)為公司的出現(xiàn)是因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在，由于交易費(fèi)用的存在，公司就替代了市場(chǎng)，而且把交易費(fèi)用界定為使用市場(chǎng)的費(fèi)用和管理公司的費(fèi)用，他對(duì)交易費(fèi)用的分類顯示著新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的缺陷，未能按照統(tǒng)一的理論解釋社會(huì)中其他組織，也沒(méi)有明確界定交易費(fèi)用的定義。由于科斯研究的重要推動(dòng)，其他學(xué)者繼續(xù)深化了交易費(fèi)用的研究范圍。
斯蒂格勒[14]論述了信息費(fèi)用的重要性，信息費(fèi)用是交易費(fèi)用中影響人們行為的重要局限條件。張玉常[15]重新闡釋了均衡理念，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)學(xué)中均衡與不均衡是學(xué)者假設(shè)的結(jié)果，如果考慮到所有的局限條件，那么均衡的結(jié)果一定會(huì)出現(xiàn)，不均衡是因?yàn)槲覀兡暳四承┲匾窒迼l件的結(jié)果;而且他也提醒我們，如果要解釋人們行為或現(xiàn)象，并不是要全部考量所有的局限條件，而是應(yīng)當(dāng)要在控制某些局限條件不變的情況下，著力解釋關(guān)鍵局限條件對(duì)人們行為的影響;繼而認(rèn)為在社會(huì)中漠視交易費(fèi)用無(wú)從對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)解釋。
阿爾奇安[16]認(rèn)為在社會(huì)中，資源是稀缺的，人類就會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)需要決出勝負(fù)，而決定競(jìng)爭(zhēng)勝負(fù)需要準(zhǔn)則，也就是產(chǎn)權(quán)制度。從此來(lái)看，稀缺、競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)制度都可以理解為局限，是約束人們行為的局限條件，制定規(guī)則或制度是需要付出費(fèi)用的，在一人世界中是不可能存在這些費(fèi)用的，因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)權(quán)制度就無(wú)需提及。因此，張五常[17]認(rèn)為交易費(fèi)用是指“涵蓋魯濱孫一人世界中不存在的所有費(fèi)用”，他也從不同的角度闡述交易費(fèi)用，“凡是在一人世界不存在的費(fèi)用，都是交易費(fèi)用。”[18]是交易費(fèi)用可能會(huì)讓人產(chǎn)生誤解，以為是只有交易的出現(xiàn)才會(huì)產(chǎn)生的費(fèi)用。實(shí)際上，很多社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生是沒(méi)有交易的，但是依然存在龐大的費(fèi)用，在價(jià)格管制下，人們排隊(duì)輪購(gòu)商品所付出的時(shí)間，沒(méi)有對(duì)社會(huì)產(chǎn)生任何貢獻(xiàn)，而其費(fèi)用的付出替代了商品的部分價(jià)值，這種行為對(duì)社會(huì)和個(gè)人都是有損害的。這也是一種交易費(fèi)用的體現(xiàn)。從這一廣義的交易費(fèi)用闡釋，交易費(fèi)用應(yīng)該稱為制度費(fèi)用。
在一人世界中不存在制度，制度是因?yàn)樯鐣?huì)而起。張五常[19]認(rèn)為“合約或制度的轉(zhuǎn)變?cè)从诰窒迼l件的轉(zhuǎn)變，尤其是交易或制度費(fèi)用這種局限。”啟發(fā)我們從制度的轉(zhuǎn)變看交易費(fèi)用怎樣轉(zhuǎn)變，把交易費(fèi)用引入制度轉(zhuǎn)變的研究當(dāng)中，堅(jiān)持從交易費(fèi)用的邊際轉(zhuǎn)變解釋制度安排，因?yàn)榻忉屓祟愋袨榛蛞碌默F(xiàn)象可以從邊際轉(zhuǎn)變的角度入手。問(wèn)題的關(guān)鍵在于我們需要對(duì)交易費(fèi)用進(jìn)行精心處理，交易費(fèi)用既需要從整體的角度進(jìn)行分析，也需要界定交易費(fèi)用類型，從具體的交易費(fèi)用變化進(jìn)行闡釋現(xiàn)象，這是源于解釋問(wèn)題的復(fù)雜性和研究實(shí)際需要。
此外，解釋制度安排的轉(zhuǎn)變一定是需要量度的，沒(méi)有量度，我們就無(wú)從解釋，量度與解釋是相輔相成的關(guān)系。選擇交易費(fèi)用解釋制度安排，交易費(fèi)用的量度是一件很艱難的事情，但是我們依然可以選擇處理。在如何量度交易費(fèi)用以解釋現(xiàn)象上，張五常[20]給出了選擇量度方法的創(chuàng)見(jiàn)。一般地，量度是指基數(shù)量度，即把現(xiàn)象用數(shù)字進(jìn)行定名，然后加總排列高低;交易費(fèi)用的量度也可以按照此邏輯進(jìn)行操作，但是我們有時(shí)往往無(wú)法分清交易費(fèi)用類別，交易費(fèi)用的量度則較多采取序數(shù)量度的方法，即對(duì)所觀察到的現(xiàn)象和行為按照一定邏輯進(jìn)行排序，只要這種排序的結(jié)果是眾所認(rèn)同的，交易費(fèi)用就算是被量度了。引入序數(shù)量度方法分析交易費(fèi)用，能夠?yàn)槲覀儚慕灰踪M(fèi)用概念中知得更多。
(二)扶貧治理的制度安排
基于以上對(duì)交易費(fèi)用概念及其與制度安排的闡釋，我們討論扶貧治理的制度安排。扶貧治理是一種制度安排，且該制度具有結(jié)構(gòu)性，即扶貧治理的制度安排是一系列規(guī)則的組合，每一個(gè)規(guī)則都是另一個(gè)規(guī)則的重要組成部分，形成一種制度結(jié)構(gòu)體系。從扶貧治理的實(shí)踐來(lái)看，影響扶貧治理的局限條件不勝枚舉，是多樣性的，我們論述扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵就是要考察制度轉(zhuǎn)變的局限條件變化，只要我們能夠找出和識(shí)別局限條件變化，制度轉(zhuǎn)變的解釋是容易做到的。
前文已述及，我國(guó)扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟(jì)制度緊密關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)制度變革影響著扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變，而交易費(fèi)用高是制度轉(zhuǎn)變的重要局限條件。建國(guó)伊始，在交易費(fèi)用的約束下，我國(guó)實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與外界的聯(lián)系和溝通相對(duì)較少，這無(wú)疑增加了解其他國(guó)家制度的運(yùn)行費(fèi)用，即信息費(fèi)用迅速提高，我國(guó)憑借對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的有限認(rèn)識(shí)，開(kāi)啟推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改善人們生活。由于資源和政策環(huán)境的約束，支持和發(fā)展貧困地區(qū)的政策條件無(wú)法得到有效滿足，國(guó)家把主要精力集中于城市建設(shè)，選擇性地扶持貧困地區(qū)，演進(jìn)成救濟(jì)式扶貧。
在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到一定階段后，提高了資源的汲取和分配能力，從各種政策的出臺(tái)和實(shí)行對(duì)外開(kāi)放來(lái)看，包括制度模式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響以及其他有關(guān)市場(chǎng)和科學(xué)技術(shù)的信息等大量涌入，制度轉(zhuǎn)變的信息費(fèi)用迅速下降，獲得有關(guān)制度建設(shè)的知識(shí)和手段快速累積。同時(shí)已有制度的交易費(fèi)用高居不下，如行政集權(quán)所產(chǎn)生的制度運(yùn)行難題，其不良影響已被學(xué)者所廣為關(guān)注和分析，再次提供了制度改革的動(dòng)力和機(jī)會(huì)。從經(jīng)濟(jì)制度著手，開(kāi)始實(shí)行承包責(zé)任制，進(jìn)行放權(quán)改革，賦予地方政府更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)積極性;該項(xiàng)改革的影響引申到貧困地區(qū)，把改善貧困地區(qū)人民的溫飽問(wèn)題作為一件經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的重要事情，大力引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，切實(shí)激發(fā)人民的創(chuàng)造性和積極性，扶貧治理的制度安排從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)式扶貧。一方面，從節(jié)省信息費(fèi)用的角度進(jìn)行制度變革;另一方面，尊重市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在扶貧領(lǐng)域的導(dǎo)向作用。這一階段的扶貧獲得了較好的成效，為下一階段的扶貧治理積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
隨著承包責(zé)任制的深入推進(jìn)，發(fā)生了一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，就是把承包責(zé)任制擴(kuò)展到具有地理界限的地方政府，促進(jìn)地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是由縣際競(jìng)爭(zhēng)制度安排促成的。換一種角度能使我們理解這種制度安排的本質(zhì)。原有的競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)非就是人與人之間的有限競(jìng)爭(zhēng)，而現(xiàn)在把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擴(kuò)展到地方政府，形成地方政府與地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，這種競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平，扶貧成效也相應(yīng)地被決定了。縣際競(jìng)爭(zhēng)制度的形成，意味著制度運(yùn)作的交易費(fèi)用比之前降低，目前制度的運(yùn)作就是理性選擇的結(jié)果，同時(shí)信息累積的增加或信息費(fèi)用的降低，制度轉(zhuǎn)變的費(fèi)用也隨之下降，也能夠依據(jù)實(shí)際的局限條件變化對(duì)扶貧治理制度做出調(diào)整，相比以往的制度安排費(fèi)用再次下降。此外，鮮為人知的是，我國(guó)信息和科技技術(shù)也得到了迅猛的發(fā)展，這為扶貧治理的技術(shù)化、精準(zhǔn)化以及數(shù)據(jù)化提供了契機(jī)。信息技術(shù)的進(jìn)步，必然會(huì)有效降低扶貧治理的交易費(fèi)用。扶貧治理的制度安排從開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變到區(qū)域性扶貧和精準(zhǔn)扶貧，即是從一種制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變另一種制度結(jié)構(gòu)。
在精準(zhǔn)扶貧框架下，所節(jié)省的交易費(fèi)用主要是資源的租值消散，同時(shí)又必然增加了獲得信息的費(fèi)用。表面上，信息費(fèi)用隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用正在逐漸下降，而且建立健全考核激勵(lì)機(jī)制和清晰的權(quán)利界定，是政府推進(jìn)扶貧成效的重要手段和先決條件，加之從權(quán)利界定的角度看，扶貧的權(quán)責(zé)首先界定給了省級(jí)政府，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，把扶貧成效納入黨政一把手的考核內(nèi)容，強(qiáng)力推進(jìn)扶貧工作;雖然權(quán)利界定是清晰的，但是考核的交易費(fèi)用增加，主要是監(jiān)督費(fèi)用，提升了中央政府監(jiān)督省級(jí)政府的費(fèi)用。因此，繼續(xù)推動(dòng)扶貧考核機(jī)制改革，形成了省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)，工作到村，扶貧到戶，扶貧開(kāi)發(fā)工作責(zé)任在省，關(guān)鍵在縣，層層考核體系開(kāi)始出現(xiàn)，但是縣的扶貧權(quán)責(zé)依然不夠明確。隨后，逐步演變成中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，形成責(zé)任清晰，各負(fù)其責(zé)，協(xié)同攻堅(jiān)的責(zé)任制。扶貧的責(zé)任界定明確，引入考核機(jī)制，必然會(huì)出現(xiàn)地方政府追求扶貧成效的局面，這是制度安排的理性結(jié)果，因?yàn)槁男辛酥贫鹊膱?zhí)行與監(jiān)督的交易費(fèi)用。
現(xiàn)在，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度呈現(xiàn)出中高速的增長(zhǎng)特征，從更多注重發(fā)展速度轉(zhuǎn)變到關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。而考核地區(qū)的指標(biāo)體系正在逐步進(jìn)行重大的調(diào)整，把扶貧成效作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)，提出了“由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。”[21]對(duì)此，可以推斷考核指標(biāo)的完善必會(huì)增加談判協(xié)商費(fèi)用(交易費(fèi)用)，即怎樣勸服地方政府轉(zhuǎn)變觀念，把主要資源和力量集中在扶貧治理上。同時(shí)，考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變包含著制度改革的費(fèi)用也將迅速提升，即一項(xiàng)新的制度施行時(shí)將受到的抗拒。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，扶貧治理制度安排只有具有了較低的交易費(fèi)用，扶貧治理才能獲得有效的成效。因此，在扶貧治理場(chǎng)域中，交易費(fèi)用是重要的局限條件，必須重點(diǎn)關(guān)注扶貧治理的交易費(fèi)用變化，也要致力于構(gòu)建一種能夠帶來(lái)租值且費(fèi)用較低的扶貧治理的制度安排。
五、對(duì)我國(guó)扶貧治理工作的總結(jié)與反思
本文研究扶貧治理這一重要的議題，引入交易費(fèi)用視角看扶貧治理的制度安排，并作為分析制度轉(zhuǎn)變的重要因素，有力地示范了交易費(fèi)用在扶貧治理各個(gè)階段的影響、制度安排的選擇以及制度安排與交易費(fèi)用的重要關(guān)系。我們的研究取向是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)，直接面對(duì)大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，更加重視局限條件的分析和處理，要問(wèn)的是，為什么扶貧治理的制度安排是這樣或那樣的?即是問(wèn)為什么現(xiàn)有的各種制度安排會(huì)以這樣或那樣的方式存在?而不是分析扶貧治理的制度安排好不好、應(yīng)該怎么樣的問(wèn)題，好不好和應(yīng)不應(yīng)該的分析屬于價(jià)值判斷，追問(wèn)為什么且做出解釋才是科學(xué)研究的本質(zhì)。
這啟發(fā)我們，如果沒(méi)有深入實(shí)地進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，了解扶貧治理制度安排的局限條件，那么我們對(duì)扶貧治理的制度安排就不能夠獲取較多的知識(shí)。想深一層，如果我們?cè)跊](méi)有搞清楚扶貧治理各方面局限條件的影響，就想當(dāng)然地提出推進(jìn)扶貧治理的各類政策建議，那必將是毫無(wú)建設(shè)性作用和越過(guò)科學(xué)研究的邊界的。我們生活的世界極其復(fù)雜，影響人們行為的局限條件多樣化，而作為科學(xué)研究，我們需要運(yùn)用邊際分析方法進(jìn)行科學(xué)解釋，也要重視研究的具體假設(shè)與真實(shí)世界的局限條件相吻合，科學(xué)解釋是建立在充分的調(diào)查真實(shí)世界的基礎(chǔ)上而展開(kāi)的。
就扶貧治理研究而言，從近幾年的研究主題和文獻(xiàn)增量來(lái)看，扶貧研究熱度持續(xù)攀升，出現(xiàn)許多對(duì)扶貧進(jìn)行分類研究的文獻(xiàn)，可以理解為扶貧的微觀研究，如社會(huì)扶貧、行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧等等，產(chǎn)生了一批學(xué)術(shù)成果。然而，有一個(gè)現(xiàn)象就是在對(duì)扶貧進(jìn)行分類研究的過(guò)程中，扶貧分類過(guò)于詳細(xì)，創(chuàng)造出了各種各樣的扶貧概念和治理模式，沒(méi)有提供一種較為整體性的理論解釋，大多數(shù)學(xué)者雖做出了貢獻(xiàn)，但是它們也僅僅只是某個(gè)領(lǐng)域的分析結(jié)論，如果稍微超出了這個(gè)領(lǐng)域，這種分析結(jié)論可能就毫無(wú)意義，這既降低了解釋貧困現(xiàn)象的精確性，也不利于理解扶貧治理的性質(zhì)。
經(jīng)濟(jì)方向論文投稿刊物：《公共管理學(xué)報(bào)》是由哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院主辦的學(xué)術(shù)性期刊。辦刊原則是"求道無(wú)籬，經(jīng)世致用"。以繁榮與深化中國(guó)公共管理學(xué)術(shù)研究，探索與提升政府治理水平的廩與途徑為己任。
同時(shí)，從研究的方法和結(jié)論來(lái)看，研究偏向于以政策研究為導(dǎo)向，試圖改進(jìn)社會(huì)和影響政策決策，而以問(wèn)題意識(shí)導(dǎo)向?yàn)槟康墓ぷ髯龅眠h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。真正有意義且能夠增進(jìn)知識(shí)的研究是基于對(duì)某一個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行理論推理和科學(xué)解釋，然后邏輯推導(dǎo)出相應(yīng)的政策建議，科學(xué)解釋在前，政策建議在后。當(dāng)然，每一項(xiàng)研究都有局限性，本文的研究主要集中于論述扶貧治理的交易費(fèi)用與制度安排關(guān)系，而給予其他影響制度安排的因素關(guān)注度不夠，但是本文認(rèn)為，交易費(fèi)用是社會(huì)的重要局限條件，扶貧治理研究需要直面科學(xué)解釋邏輯和真實(shí)世界的局限條件，要重視根據(jù)問(wèn)題或現(xiàn)象，推進(jìn)扶貧治理的經(jīng)驗(yàn)研究，增強(qiáng)科學(xué)解釋現(xiàn)象的說(shuō)服力。
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作者：郭勁光，楊成來(lái)
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